公共行政的困惑及发展办法

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为了在公共行政中更好地发挥公民治理作用，博克斯提出了四个原则。一是适度规模原则，即政策局域范围应视议题性质而定，有些政策适应于全国性，有些则适合地方特点;二是民主原则，公共部门应重视人民需求的回应性;三是责任原则，职业政治家及专业行政人员的职责是给予居民即社区的拥有者以支持和协助，而不是居高临下的发号施令;四是理性原则，决策需要审慎思考，同时要给人们表达自己与听取别人的机会，并应尊重他人的观点。［5］。显然，公民治理彻底改变了过去那种大多习惯于从扩大中央控制结构与追求效率着手的行政改革观念和做法，而建构起以公民为中心的政府形态和社会治理结构;同时，职业政治家与专业行政人员的角色也由过去的政府主导角色改变为政府日常行政运作的专家顾问与管理者［6］。在公民治理中，公民不仅仅是“纳税人”和公共服务的消费者，更是公共事务管理的直接参与者，是具有积极、能动的公民资格的“治理者”。作为一种新的治理价值观，它必将对国家结构、公共管理和政府治理方式等带来深远影响。

一、我国公共行政中的公民治理问题

两千多年的封建统治，“君权神授”和“臣民文化”封建思想的承袭对国人影响颇深，公民直接参与国家或地方事务公共行政管理的机会甚少、意识淡薄。改革开放以来，我国虽然开展了市场经济建设和政治民主化进程改革，但受传统文化、地理形势、治理体制及经济水平等因素的影响，公共行政中的公民治理发展步履维艰，公民资格法律保障缺乏、公民参与的鼓励引导机制缺失、公民参与意识淡薄、有效性低等问题凸显。

1．公民资格问题

公民资格取得，是塑造公民意识、推进公民参与以及建立公民社会的前提。公民资格“不仅是一种身份地位，更是一种实践活动，不仅是一种权利，更是一种责任”［7］。博克斯认为，“民众就是社区的所有者和主人，他们承担着社区治理的责任”，“公民有权选择他们需要什么样的公共服务，需要多少公共服务，以及需要以怎样的方式提供公共服务，而不再是由选任官员或公共服务职业者一厢情愿地决定”，“在现实中，公民不仅仅是消费者，他们还是社区及其提供的服务的所有者”［8］。根据公民对待公共事务的态度，博克斯将公民资格分为“搭便车者”、守门员和积极的公民等三个类别。“搭便车者”与“积极的公民”是两个极端态度，前者对公共事务漠不关心，不会对公共服务提供者有所诉求，是一种纯粹的“公共服务消费者”;后者非常关心公共事业，会积极主动地投身于公共事业，对政府提供的公共服务有自己的见解，并且希望自己能够对公共政策的决定者、公共服务的提供者等起到一定的影响作用。“守门员”角色介于前两者之间，他只关心自身的利益诉求，对自身利益之外的事务冷眼旁观。公民治理体系下的公民社会要塑造一个对公民所生活的环境具有归属感的社区，它需要“积极的公民”，需要政府与公民的合作机制，它已达到“政府形象”的重塑与“积极公民资格”的培育，实现公民的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。所谓的“积极的公民资格”就是积极地参与公共活动并影响公共行政决策，热爱并关怀公共利益，关注政府所追求的目标结果以及公共部门正在运作的项目状况。在积极的公民资格视野里，公共行政角色是转换型的、促进型的公共服务者;是任务导向与平衡的会议召集者，以及一位倾听的行政者。［9］正如本杰明•巴伯所言，积极的公民资格意味着“一群人在餐厅里一起设计菜单，拟出菜谱，交出由厨师烹调或由自己动手，让大家可以享受符合自己需要的新口味”。［10］理论上讲，公民治理的践行在我国具有独特优势。我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政国家，权力是人民赋予的，宗旨是全心全意为人民服务，做人民的公仆是内在的。作为人民当家作主的国家，“国家的一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。因此，公民治理必须体现在我国的政府治理、村民治理以及社区治理中，而且党的领导是我国基层社会公民治理的优势和特色。但从实际看，近年来，虽然公民权利意识有所提高，但公民的主人翁角色意识依然比较淡漠，对公民资格的认识非常肤浅，不仅公民参与的主动性、自觉性和理性欠缺，部分参与甚至是源于一种原始冲动或发泄而不是基于公民的责任感、权利和义务意识;而且公民参与能力不足，包括利益与需求表达、博弈和决策参与、沟通与谈判、协调与合作能力欠缺等;此外，公民资格制度建设与保障缺乏有效的法律保障。我国的村民自治甚至于被认为未能避免民国年间那种“党办自治”、“官办自治”的窠臼。［11］

2．公民意识问题

倡导“积极的公民”是培养公民意识的目标所在，也是实现公共行政公民治理的前提。但是，受“臣民”政治文化的影响，公民的公民治理认识模糊、意识淡薄，以至于公民资格缺失、公民参与缺乏积极性与主动性、公民权利不能得到有效保障，公民治理发展缓慢。首先是公民意识强弱两极分化。随着经济社会的发展和公民知识文化水平的提升，一部分公民具有强烈的治理夙愿，参政议政意愿强烈，他们通过各种渠道参与公共行政活动，充当“积极的公民”角色;同时也大量存在“搭便车”“看门人”的公民角色现象，他们对公共行政问题如政策制定、公共服务提供等态度漠然，更倾向于悠闲地等待政府应对所有问题。其次是公民－－政府责任模糊、意识淡薄，包括公民自身意识淡薄和政府的公民意识淡薄。现代社会中公民与政府之间不能简单的归结为“顾客———企业”关系，因为作为顾客只能被动的接受政府所提供的各项服务，而且这种关系理念使政府与公民之间缺乏信任感。缺乏信任感意味着缺乏合作机制，在应对公共行政事务时政府与公民都会依循自身有利可图的目的行为，在遇到不利于自身的责任性问题时，政府与公民都会选择逃避责任，进而政府怀疑公民的能力，公民也对政府失去信心。第三是公民意识中的本位主义倾向。随着社会转型进程的加快和公民社会的不断发展，公民治理社区化、组织化成为改革的主流方向，但是这种分流改革却蕴藏着本位主义、地方保护主义的危机。在我国，排外理念根深蒂固，各省、各地区、各组织甚至每个人之间都存在信息不对称，加之地域政治、经济、文化差距明显，每一个人都具有独立的“经济人”本能，公民治理将会成为本位主义、地方保护主义的保护伞，不管从宏观还是微观角度都不利于公民社会和公共行政的发展。

3．公民参与问题

公共行政中的公民参与具有层次性。关于这个问题，阿姆斯蒂恩进行了深入的研究。他将公民参与活动建构为由8个台阶组成的参与阶梯，其中操纵、治疗属非真实参与，告知、咨询、抚慰为象征性参与，只有合作、授权、公民控制才是真正的公民参与。［12］事实上，从民主政治的发展历程看，公民参与是一个循序渐进的过程，从低到高、由浅至深、由表及里而构成多层次性，它表明了公民参与的程度并体现着民主的真实内涵与发展实质。目前，我国的公民参与基本上形成了以人民代表大会制度、信访制度、听证制度、政府信息公开制度为主要内容的制度体系，但普遍存在操作性不够、内容性不全、实质性不足的问题，缺乏健全的、规范的、操作性强的程序或配套制度作保障，公民参与“作秀”氛围浓烈。虽然构筑起了公民选举代表和推荐委员方式参与的主渠道和以信访、接待和座谈会等形式为特征的辅助渠道，但是，公民直接参与渠道还是非常狭窄，并且，由于缺乏参与成本消散机制、冲突协调机制以及参与激励机制，公民参与积极性不高，参与质量和参与效果不好。此外，我国的公民参与缺乏有效的法律保障，直接造成了“公民治理”意识的淡薄以及公民参与的冷漠。首先，要解决公民参与的合法性问题，要考虑何为合法?如何合法?法从何来?只有解决这三个问题才能从根本上增进我国公民参与的社会认同感;其次是执行不力。在我国，金钱与权力凌驾于人民与法律之上的情形依然存在，加上信息的不对称性与公民自身能力的缺陷导致整个社会没有形成良好的公民参与氛围，挫伤了公民参与的积极性与主动性;最后，公民参与缺乏监督机制。公民即使参与了公共政策的制定，在这个“酒桌文化”、“熟人社会”的大环境下，意见能否最终被采纳依然是个未知数。

二、公共行政中公民治理的完善对策

伴随着政治行政体制改革和经济社会的发展以及信息技术的日新月异，我国公民不断摒弃以往被动的、冷漠的姿态，积极而主动的寻求有效途径投身于公共行政中。但是，面对多元化、民主化、社会化的公共行政发展趋势以及我国公共行政的现实问题，需要以推进公民治理为路径，强化公共行政改革的持续发展动力。

1．建立健全公民参与的法律法规制度，夯实公民参与的法律保障

公民资格的取得以及公民参与的有效性，必须有相关的法律制度作保障。建设法制国家是社会发展的内在要求，树立法律权威是保障社会稳定的的前提条件。在市场经济条件下，利益追求多元化、利益最大化成为人们共同追逐的目标，法律就成为调节利益冲突的最有效工具。公民治理也是一个趋利的过程，为争取更多的治理权，目标相近、偏好相似的人自然地会聚集在一起形成组织并与政府或者其他组织博弈或抗衡，以求掌握某一区域或者某一领域的治理大权，但这一组织是否有权利、有能力实施有效的公共治理就需要有健全的法律规范体系去节制、平衡。因此，公共行政中的公民治理，不仅要制定公民参与的相关法律制度，明确规定公民参与的范围、内容、程序、方式以及对侵犯公民参与权的责任追究等;而且要加强程序法制建设，实现公民参与的程序化。完善的法律制度体系也有助于公民参与模式多样化，保障最基本的公民权利的实现。

2．正确定位政府与公民的角色，建立公民与政府的合作机制

在公民治理结构中，政府职能需要转变，政府角色需要重新定位。公民治理下的政府已不再是由“精英团体”操控社会发展的政府，而是公民的代言人，其职责是充分保障公民权益的实现。公民治理下的公民也不是过去纯粹的受控对象与政府活动的受体和消费者，而是社会管理的主体，需要通过自我意识的塑造和自身能力的提高来管理自己生活的社区。公民与政府的关系逐步从所谓“只听不说”的单向交流的走向“听说互动”的双向交流，将公民与政府之间的猜忌转化为互信，将公民对政府的依赖转化为互助，使得“公民参与”成为表现公民权利和义务的最佳渠道，实现从“弱势民主”向“强势民主”的转变。通过建立健全公民参与制度，完善公民与政府合作机制。通过民主选举制度、公民参与决策制度、民主监督制度以及政治市场制度建设，健全公民参与的激励机制，完善公民治理机制，真正使公民在公共行政中走向自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。

3．培育“积极的公民”，完善公民资格

强化公民意识、健全公民资格、营造良好的外部环境，是实现公民治理的最根本的途径。首先，公民意识的增强会引导公民提高自身能力，激发公民参与公共行政的愿望和激情;其次，我国公民一般只有在自身利益受到损害时才会投身于维权中去，培养积极的公民意识、健全公民资格有利于我国法制建设的同时促进了公民治理的可持续发展;最后，积极的公民意识和健全的公民资格只有在积极的环境中才能形成，要建立起政府与公民之间互信合作机制，形成多中心的治理模式。密尔指出:能够充分满足社会所有要求的唯一政府是全体人民参加的政府;任何参加，即使是最小的公共职务也是有益的，这种参加范围的大小和社会一般进步程度所允许的范围一样;只是容许所有人在国家主权中都有一份才是终究可以想望的。［13］因此，抛弃传统“自上而下”的治理理念，既要做到政务信息公开化、透明化，解决信息不对称所造成的困境，也要培育“积极的公民”、完善公民资格，建构符合区域发展的公民治理模式。

作者：孙友祥张琰单位：湖北大学政法与公共管理学院