公务员回避政策探索

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一、实行回避制度有利于严格、科学的人事制度的建立和发展

在我国各种组织中,存在很多因某种亲属关系而聚集在一起的“小团体”,这些亲属派系之间,常常会因个人利益上的矛盾,而破坏部门内部的整体协调。公务员队伍中若存在大量的亲属关系,就容易在行政机关中形成非组织活动,从管理科学的角度来讲,这对正常组织活动和组织管理是十分有害的。实行回避制度,限制互为亲属关系的人在同一部门或单位任职,就能避免亲属关系的影响,净化人际关系,确保工作的正常高效运转。而且,回避制度的建立,可以切实贯彻公开、平等、竞争、择优的现代管理理念,做到选贤任能、量才为用。

3、实行回避制度有利于行政机关的自我管理，提升政府形象。长期以来，我国缺乏有关亲属回避的规定，再加上制度设计的缺陷，同一部门或单位的亲属聚集现象比较突出，形成了各种“关系网”，导致裙带关系、用人上的不正之风盛行。这些关系的存在，影响了正常的工作开展，一些公务无法秉公办理，降低了政府机关的威信，挫伤了广大干部群众的积极性，败坏了社会风气。回避制度的实行，减少了“关系网”的存在，能够促使政府及各部门建立和谐的人际关系，使组织充满生机与活力。行政机关自我管理水平的提高，符合现代政府树立良好形象的目标，有利于通过提高政府及公务员的威信和声望。

二、我国实行公务员回避制度的制约因素

通过法制化的方式，防止情感因素或其他因素渗入到公共行政领域，公务员回避制度的实行，可以有效的防止因亲属关系给国家管理带来的种种弊端，为公务员公正廉洁、依法执行公务创造了条件。但是，当前我国的公务员回避制度仍然存在着不少问题，主要表现在以下几个方面:

1、民众心理基础脆弱。我国传统文化的一个突出特点就是重视家庭和亲属关系。从“家天下”的强制推行到“三纲五常”的道德标准，亲缘关系已成为我国社会关系最基本的构成要素。从古至今，血亲、姻亲在同一行政部门中任职的现象屡见不鲜，在儒家思想主导下形成的强大而稳定的宗族，以及结为政治同盟的联姻，不仅同甘，更要共苦，由此成为休戚与共、俱荣俱损的利益集团。从我国实际情况来看，一些地区和部门的家法观念、宗族关系还相当严重，少数领导干部在用人时排除异己，任人唯亲，以求编织自己的关系网。在这样一个人情大于法制的环境里，实施回避制度的社会基础和民众心理基础还很脆弱。

2、制度设计的缺陷。公务员回避制度与公共行政的具体实践密切相关，公务员回避的方式有很多，主要包括；任职回避、公务回避和地域回避。各种类型的回避制度又分别规定了若干需要回避的情况，然而，有些制度设计并不合理，甚至与其他制度发生冲突。比如，受到户籍制度的限制，公务员考试录用会出现人才“自产自销”的情况，公务员在外地任职造成的夫妻分居、子女上学等问题却无法解决，类似的冲突制约着回避制度功效的发挥。而关于“地域回避”这一形式的科学性还有待考证，外籍人员担任主要领导，“虽有避籍的种种优点，但他们不熟悉当地政情，往往无长远打算，也有许多缺陷”。④

3、执行权限的模糊。从制度设计来看，回避制度是一种强制的措施，是必须依法进行的。然而，在实际的操作过程中却存在很多问题。我国公务员回避制度中明确了任职回避的范围，主要包括夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系这四种，却无法避免领导干部之间的交换任用。不同部门或单位的领导干部打着“举贤不避亲”的旗号，互相把有亲属关系的人推荐给对方任职，从表面上看，这样并没有违反回避制度的规定，但实际上，却形成了覆盖范围甚至更广的人情网络。

4、监督体系的缺乏。健全的监督体系，是公务员回避制度得以执行的根本。由于公务员回避制度本身设计的不完善，我国公务员在履行回避义务时很大程度上取决于公务员自身的素质，而目前我国公务员自身素质参差不齐，从思想观念上缺乏自觉回避的意识，这就需要强有力的外部监督。公务员回避的监督检查系统，如党内、各派、人民群众、新闻舆论等监督方式仍不完善，对于违反回避制度的行为，并不能及时发现并采取必要的措施予以纠正。另外，效果最明显的法律监督体系，也不健全。通过制定法律对公务员进行严格的监督，其着眼点应该放在公务员是否遵纪守法，而不应该只看公务员是否严格遵守了回避制度。缺乏有效的监督，使有些公务员在执行公务时，难免会“拉关系”、“走后门”，违背了公务员回避制度建立的初衷。

三、我国落实公务员回避制度的对策建议

公务员回避制度的顺利推行，对于加强公务员队伍的廉政建设，提升政府形象以及健全社会主义民主法治具有重大意义。因此，应该根据实际情况，加强公务员回避制度的相关建设，为公务员公平、公正的行政创造良好的条件。具体的对策和建议如下：

1、提高公务员对回避制度的认识。首先，公务员应从思想深处摒弃我国传统文化中的不良影响，充分认识到“拉关系”、“走后门”在政府工作中的危害，当遇到需要回避的情况时，能够主动提出回避，实现自我约束；第二，国家有关机关应加大宣传力度，加强对公务员的教育培养。组织公务员学习关于回避制度的相关法律法规，明确违规后果和惩处措施，实行依法回避。对已经进入公务员系统的公务员，定期进行培训并考核，在录用新公务员时，增加关于公务员回避制度、职业道德等方面的考试内容，严把进入关。通过自我约束和依法回避相结合，确保回避制度落到实处，有助于公务员摆脱各种亲属关系的羁绊，秉公办事，提高工作效率。

2、消解公务员回避制度设计的缺陷。针对回避制度本身的缺陷进行程序化设计，以使回避制度的功效得到充分发挥。首先，完善回避理由。我国《公务员回避规定（暂行）》中将“利害关系”作为回避的法定条件，却没有对这一重要概念进行专门而明确的界定，因此，“应在确定‘利害关系’为回避前提条件下进一步详细列举若干种常见的利害关系的表现形式。”⑤其次，扩大回避范围。“我国行政关系中的不良关系网，不仅仅限于亲属关系，更多的还表现在同乡、同学、熟人、战友关系等等。”⑥因此，我国的回避制度要做的不仅是“避亲”，还需要“避熟”，因而应该将回避的范围扩大，将同学、战友、干亲等关系纳入其中。第三，重新设计回避种类。与其他国家相比，我国的回避类型多了“地域回避”这一形式。“与中国相反，大多数国家十分重视官员的本地化，甚至规定非本地区居民不得担任特定的公职。”⑦本土化的公务员更熟悉当地的风土人情，更愿意为家乡建设出谋划策。

3、健全回避制度的内外监督体系。回避制度的切实推行，需要建立一整套行之有效的监督机制。“行政机关内部有必要建立一个相对独立的监督机构，负责该机关内部及下属机关公务员回避制度的落实情况。”⑧坚持惩防并举，注重预防，严格回避申请程序，强化对公务员回避义务履行情况的监督，对于未能履行回避义务或者违反回避规定的，分别进行批评教育或追究行政责任，综合运用职能监督、主管监督和专门监督等手段，健全公务员回避制度的内部监督体系；以推进政务公开为契机，加强回避制度的公开化透明化，将网络监督、群众监督、舆论监督等引入回避制度的每一环节，并且要在相应的法规中对这些监督方式做出明确的规定，以便其进行合法的外部监督。

4、强化回避制度的行政问责制。现代行政问责制度是着眼于建立新型的责任政府，实现“以责任制约权力”为目标的问责制度，对于违反回避规定的公务员要实行严格的行政问责制。首先，明确公务员回避的职责权限。回避既是权利也是义务，公务员被赋予了回避的权力，就负有回避的责任，一旦违反就要受到惩处；其次，提高回避职权的问责度。对于没有主动履行回避义务的公务员进行批评教育，责令其改正，对于故意违反回避规定的，要处以行政处罚，对于构成犯罪行为的则要依法追究刑事责任;第三,健全回避问责的配套机制。如纠错改正机制,“由于主管与客观的差异性,有些失误在所难免,在失误面前要敢于承认错误。”⑨公务员在任职或执行公务时,及时发现有悖于回避规定的做法,敢于承认并予以纠正,就能避免因“人情”而出现“以权谋私”的情况。

四、结束语

公务员回避制度是廉政思想在公务员制度中的具体体现，是公务员廉政机制的主要组成部分。⑩它的推行对于保证公务员队伍的清正廉洁、提高行政效率、塑造良好的政府形象具有重要意义，有利于我国公务员制度的构建和完善。回避制度在实行过程中存在的问题，值得继续深入研究和探讨。国家公务员应加强自身修养，提升综合素质，严格遵守回避制度，突破亲缘、地缘的人情羁绊，建立一支廉洁奉公的公务员队伍。

作者：范丁元单位：山东师范大学公共管理学院