宪政主义公共行政论文

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一、反理性主义的兴起

作为宪政主义途径的公共行政学20世纪60年代～70年代，西方社会逐渐步入后工业社会和风险社会，自然、社会问题日益凸显。一场旨在“否定”、“破坏”、“消解”、“颠覆”现存的一切观念、价值、制度的激进的后现代主义思潮产生。后现代主义的哲学家和思想家纷纷对传统理性观念展开了深刻的批判，一场反理性主义的思潮逐渐形成。反理性主义的重要代表人物霍克海默和阿道尔诺认为，“从进步思想最广泛的意义来看，历来启蒙的目的都是使人们摆脱恐惧，成为主人。但是完全受到启蒙的世界却充满着巨大的不幸”。反理性主义者往往把理性与极权和压迫联系在一起，他们主张意义非确定性、价值非单一性、知识非统一性，使得其对理性主义的颠覆也逐渐从认识领域转移到政治和社会领域。这些都促使人们对政治和社会领域的价值和信仰进行重新认识。公共行政学的宪政主义途径是指“以自由主义为哲学基础”，主张进行宪政体制改革，以限制政府权力和保障公民权利和自由为目标，从而更好地将经济价值和人本价值有机结合起来的重要的公共行政理论范式。该途径最早可追溯到美国开国元勋杰斐逊的“主权在民”、“自由平等”和“三权分立，分权制衡”思想，中间经过沃尔多、弗雷德里克森、奥斯特罗姆、库珀、登哈特以及布坎南等学者的发展，逐渐发展和成熟起来，其中新公共行政学派、公共选择学派和新公共服务学派将宪政主义的研究推向了公共行政学理论研究的中心舞台。杰斐逊的宪政思想主要包含在《联邦党人文集》和《杰斐逊选集》等书稿里，他主张“一切人都是生而平等的，造物主赋予了他某些固有的和不可剥夺的权利，其中包括生存、自由和追求幸福。为了巩固这些权利，在人们中建立了政府，政府的正当权力来自被统治者的同意；无论什么时候一个政府破坏了这些目的，人民就有权改变这个政府或把它废除，并成立新的政府”。另外，杰斐逊考虑到官僚制政府的有限理性和权力膨胀，提出要通过三权分立、人民参政议政、人民监督、依法行政来规范和限制政府权力，保障公民的民主权利，这些都奠定了美国公共行政宪政主义理论的思想基础。作为当代民主行政理论的先驱，德怀特•沃尔多对传统政治—行政二分法和官僚制进行了无情的批判，对公共性进行了系统诠释，将民主、公平和正义纳入公共行政范畴，认为“公共行政既是一种伦理道德，又是一种意识形态”。以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派主张将社会公平、民主等一系列价值规范引入公共行政中来，以弥补传统公共行政过度强调技术和工具理性所带来的人文关怀的缺失。布坎南在分析官僚制理性缺陷和政府失败的原因、表现后，提出了通过立宪改革克服政府失败的改革路径。作为印第安纳学派创始人的文森特•奥斯特罗姆对美国主流公共行政思想进行了反思，并分析了美国公共行政的宪法危机，主张在官僚制的基础上引入民主行政的理念。在《新公共服务》、《公共组织理论》等著作中，登哈特对当时盛极一时的新公共管理运动进行了批判性反思，认为管理主义和新管理主义对社会公平、正义、公民精神、民主、参与、回应等宪政价值带来损害，公共行政的根本目的是服务而不是掌舵。在继承了民主公民权理论、社区与公民社会理论、组织人本主义与新公共行政学理论的宪政主义基本观点的基础上，登哈特夫妇就公共利益、责任、公民权等理念对传统公共行政及新公共管理理论进行了扬弃，提出了自己的一整套“新公共服务”宪政思想。作为公共行政学宪政主义途径的一个里程碑，以登哈特夫妇为代表的新公共服务学派无论在理论方面还是在实践方面，都代表了当代西方公共行政宪政主义的最高水平。作为公共行政学科发展进程中的一股重要思想潮流，公共行政的宪政主义对于技术理性和工具理性进行了无情的批判，具有较为浓重的反理性主义色彩。无论是方法论方面，还是理论知识框架方面，公共行政的宪政主义都对公共行政学科的发展意义重大。另外，公共行政的宪政主义的公平正义、有限政府、人民主权、行政道德等理念，无疑对于工具和效率理性导向的公共行政学注入了新的元素。然而，我们还需看到宪政主义存在的一些问题，如过度强调政治价值而忽视行政效率，过度强调规范取向而缺乏实际操作性，过度强调统一的价值观而忽视公共行政的其他价值观等。总体来说，宪政主义途径下的公共行政学基本上处于一种“有政治而无行政”和“有政府而无社会”的公共行政学科批判反思时期。

二、公共理性主义的复兴

作为社会建构主义途径的公共行政学公共理性作为当代西方政治哲学的重要概念最早由康德提出。他认为，作为理性的存在者，人应该有权利“公开运用自己理性的自由”，“每个人在任何有关良心的事务上都能自由地运用自身所固有的理性”。随后，罗尔斯对其进行了发展，他将公共理性定义为“公民在有关宪法根本和基本正义问题的公共论坛上所使用的推理理性”，它有利于形成所谓的重叠共识，继而促进社会稳定。公共理性的论坛可以成为“一个公共权力与普通公民、各种政治与非政治团体之间进行公共协商的公共领域”，各主体为了公共利益而对话、协商、妥协和谈判，理解和宽容他者成为公民的重要品质。“作为公共领域中的现代公共理性应成为沟通、协调和统一工具理性与价值理性，个人理性与国家（政府）理性，大众理性与精英理性的中介与桥梁。”公共理性体现了社会行为主义主体在公共领域里行为理性的公共化。作为对公共行政理性建构途径（特别是技术———工具理性建构的官僚体系）的一种反思和重构，公共行政的社会建构途径很好地回应了复杂多变的社会现实和日益多元价值冲突以及日益高涨的公平正义诉求，“指向了在公共生活场域中行动的主体、主体体验及其赋予现实的意义，强调主体间关系的价值，强调认识政府组织内外的主体间关系，强调发挥行政官员追求实质理性和人文关怀的主体责任，是社会建构的公共行政大厦的话语基础”。社会建构意味着公共行政要对社会、环境与公民开放，这与传统公共行政对于确定性的追求大为不同。社会建构主义认为，社会问题不是客观存在的，而是被人们主观的思想所建构的。作为公共行政社会建构途径的奠基者，全中燮教授明确指出，对公共行政理性建构模式的批判是公共行政社会建构模式的逻辑起点，必须重新建构公共行政的话语体系，发展公共行政的价值精神。社会建构思想的核心是“支持组织成员的自我治理能力，即通过互动来维持社会（和组织）秩序的能力”，“社会建构本身是一个学习的过程，在这个过程中，组织成员持续参与着思想和经验的共享，这样，他们能更好地理解他人的观点”。很显然，社会建构思想的一些观点与公共理性主义十分契合，如协商对话、社会学习、共识民主、社会价值、公共利益等。从某种程度来说，“在社会建构的公共行政理论中，社会过程构成了建构公共行政理论的出发点，没有社会过程生动的实践和过程，就没有公共行政理论的生长”。在社会建构的公共行政理论看来，社会建构的过程本身就有自身价值，最终建构的政策、决策或意见是政府与社会主体在公共领域互动、对话和建构的过程（参见图1），从而形成公共行政交往互动的行动场景，满足不同主体的发展需要，实现民主的公共治理愿景。20世纪60年代以来，面对复杂多变的社会问题，全球公民社会的崛起，以及官僚理性对人文关怀的缺失，社会建构被作为一种结构社会问题和重建公共行政学科的重要尝试被引入公共行政学科研究中来。公共行政的社会建构途径意味着官僚制独白式的叙述将被多元主体间的互动对话所取代，传统的政府单中心的管理结构被社会多中心的治理主体结构所取代，参与、协商、互动和学习成为社会主体活动的主要方式，公共性和社会性成为公共行政的重要品质，社会治理逐渐走向合作治理。另一方面，我们必须看到社会建构主义途径的哲学根基和理论基础并不扎实，只是一种新的“构成主义”，主体间的建构和对话的前提是他们都必须有合作的意念。

三、结语

理性主义作为当代哲学和自然科学里的一股重要社会思潮，无论对于科学还是社会影响都十分巨大。公共行政学作为一门兴起时间较晚的社会科学学科，也难以摆脱理性主义的影响。换句话说，公共行政学科是在吸收和批判理性主义思潮部分内容的基础上成长起来的。随着社会民主化进程加速和社会文明程度的提升，人们在社会公平正义、平等自由、公共利益等基本价值方面逐渐达成一定的共识。社会治理应该是公平与效率、民主与权威、个人与社会、自由与平等的有机统一。单纯的理性和单纯的公共性都无法很好地回答一些现实的基本问题，唯有一种折中多方主体利益和价值的公共理性成为最接近现实的最佳选择。理性、反理性和公共理性三次理性范式的变迁显示出人类认识和理解世界的能力显著增强，而管理主义、宪政主义和社会建构主义三种途径的相继出现也表明了公共行政学科自我反思和成长的过程。总之，公共行政学科的未来成长必须积极吸收和借鉴其他学科的有益成果，夯实自己学科的理论基础，发掘自身发展的潜力，推动本学科持续健康发展。

作者：王连伟单位：中国人民大学