后现代公共行政论文

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一、现代语境下的公共行政价值悖论

20世纪九十年代末，随着后现代思潮的迅猛发展，行政环境日益错综复杂，现代公共行政理论陷入捉襟见肘的尴尬境地。对于身处后现代社会背景下的公共行政来说，仍然执着于现代价值的结局则必定是陷入到价值危机与悖论之中。一是现代公共行政的价值观对公共行政合法性基础的危及。现代公共行政学者趋向于在研究过程中提出具有原则性或普世性的确定准则及抽象性的理论，希望它们可以指导所有政府的运作，放之四海而皆准。因此，现代价值体系在价值的社会政治意义上强调的是对原则、权威与基础的追逐，倡导追求权威性、确定性与单一性的现代公共行政价值观。但其实，价值的社会政治意义是一个多元的概念，政府的行政价值取向亦是颇为复杂。在各种相互矛盾甚至形成冲突的价值取向之间，现代公共行政价值观无法达成平衡，进而会危及到公共行政的合法性基础。二是对效率与公平等基本行政价值的不同理解与争论。以机械化、程序化、形式化等工具手段为取向的效率价值在早期公共行政研究中不断取得主导地位，但在其充分发挥优势的同时，却不断暴露出其缺陷，即对以平等、正义、民主和自由为目标的公平价值的损害。这两种价值作为矛盾统一体相互交织在一起，引发了学者对不同历史时期中其作用孰大孰小的激烈争论。公共行政学的历史发展便是一直围绕这两者而进行。也正是基于对基本行政价值的不同理解，学者们将公共行政学划分为传统公共行政、新公共行政与新公共管理三大历史阶段，但在阐述每一个分期的价值内容时，在“效率”与“公平”之间仍纠缠不清，使这些基本理论流于感性认识的浅薄状态。现代语境下的公共行政重视的是对回应性的效率、公平等工具性价值的追逐，强调以实证主义、理性主义等线性的理论模型和现代主义的方法来进行研究，因而容易在后现代社会背景下陷入系列价值悖论。后现代公共行政的价值追求是摆脱了现代性统领下的工具性价值的一种升华，它以人类社会的终极关怀即对公共行政方式的需要和公共行政的根本目的作为思考的逻辑起点，以人类社会发展的终极性价值为自身追寻的价值视角。后现代公共行政追求的是目的性价值，以前瞻性的人的全面解放和社会的可持续发展与和谐进步为终极目标。

二、后现代公共行政价值的内容

具体而言，后现代公共行政价值具有以下几方面的内容：第一，形而下的人性观。形而上的人性论认为个体理所当然地具备“理性”、“非我群（we-relation）意识”，在公共行政活动当中，个体的行为动机是理性自利，行为模式是原子化的个人主义，人与人之间一般处于全然独立的状态，个体与他人和群体间的互动则以纯粹的利益交换关系为基础，且无须考虑个体对于社会的道德责任。这种对人性的误读压制了人性的其它特质，容易导致公共行政的单一化与黑白化。“后工业化社会的中心是服务——人的服务、职业和技术的服务，因而它的首要目标是处理人际关系（gamebetweenperson）”。因此，在后现代时代背景下，形而上的人性假定开始丧失解释力，凸显出越来越多的矛盾之处。形而下的人性观则认为其实并不存在一个统一的、还原的人性论，因为社会中的个体具有多样性与具体性的特点，因此，考察人的“价值必须建立在具体的、集体性的人类关系的基础上”。形而下的人性观是后现代公共行政价值体系的基石。第二，多元化参与的共同体价值取向。现代主义强调中心性和一元性，实施的是集中化统治和权力一元化独占的态势。而在后现代社会，以新的个人与社会关系为理论基础的共同体取向逐渐替代了国家主义取向的地位，小型技术与小型组织倍受欢迎，各种不同于政府的分散化组织急速增加，社会、市场、第三部门等开始分享政府权力，政府行政权力日益分割或分化，形成了多元化参与的局面。后现代主义强调的是多元共生性，国家不再仅仅服从于某一特殊利益，政府权力日益相对化，并通过对立面之间的互参性与差异性来互相阐释彼此的意义。后现代社会中的分散强调的是社会各个不同组织的自主与民主，它以共同体所有成员最大限度的参与为起点，不仅提倡要努力实现地方与基层民主，而且主张在日常生产活动中也实现民主，以共同体所有成员的利益共赢为落脚点，是一种是分散化的小民主。只有这样，“人们才能将生产和经济理性置于社会需求及社会规范的控制下”，于是，“人们成为了一切重要经济和政治决策的参与者与执行者”。第三，从公共领域转向公共能量场。公共领域（publicSphere）理论是现代主义的产物，它是由汇聚成公众的私人构成，是在国家和社会的张力场中发展起来、直接与政治权力相抵抗并且原则上向所有公民开放的社会生活领域，它是一个充满公共意义并作为政治中介的理想的小型共同体。但是，随着国家与社会的相互融合，公共领域与私人领域不断相互重叠，公共领域存在的前提和必要性也逐渐消失，公共领域于是就此瓦解。取代其的概念便是公共能量场（publicenergyfield）。它是后现代公共行政话语理论的核心概念。后现代公共行政认为，“场”指的是作用于情境的力的复合，而“情境”则是需求方的范畴。后现代公共行政认为现实中的公共需求具备个性化、复杂多样2的特点，很难将其抽象为同一的本质，所以提倡应从本质的抽象还原到现象的具体，这与现代公共行政通过决定论的逻辑来概括抽象的本质的做法刚好相反。所以，“公共能量场”便是指将公共事务还原到由人的意向性控制的现象学的在场或目前。除“情境”外，公共能量场还涉及“语境”这一要素。现实中政府的政策、行为及公共产品均只在特定语境下才具有意义，这便要求公共行政的注意力必须指向特定语境，即具体的、真实的、生动的实践。同时，公共行政主体表现出来的意向性也使其行为越来越切合情境，其话语也越来越针对特定对象与事务。

三、后现代公共行政价值影响下未来政府的特征

后现代公共行政的价值取向是未来政府模式的决定性因素。在后现代公共行政价值观点的影响下，未来的政府将具备下述特征：一是虚拟政府。“虚拟”作为一个网络世界是公民和社会组织与政府之间进行沟通的平台。虚拟政府不仅指政府上网工程，它是政府职能转换与机制、体制创新以及管理服务方式方法创新的产物，是指政府的组织结构与工作方式从现实走向虚拟网络。虚拟政府不仅要求政府的各种机构在网上处理公共事务，而且要在数字平台上构建政府的各种机构，政府各个部门和服务对象的各种交流也将在网上进行，公民与社会组织利用网络，将更加深入、更加广泛地参与到政府的管理活动中去。虚拟政府是政府与工作方式的革命性变革，将大幅度地促进政治民主和民主行政的发展．其目的不单是满足传统公共价值中效率的要求，更重要的是要建构起一个公民和政府平等对话的平台，建立一个有效的公共事务对话机制，促进公民和政府之间和谐关系的发展。需要注意的是，虚拟政府与电子政府是两个不同的概念。在电子政府中，政府在政务中仍旧起着体制性的主导作用，而后现代公共行政理论则是极力拒绝“行政”的一种公共行政，它是将“持续的对话”而非“行政”作为政治的实现形式，而且它不再主要强调政府和公民的对话，大多数情况下成为了公民自治。虚拟政府就是达到这一目的最好的对话平台。网络形式是不同于市场和等级形式的第三种类型的社会结构。虚拟政府理念的提出，迎合了信息时代政府对后现代社会背景下公共决策信息瞬息万变的要求，也符合政府从等级向网络化、权威主义管理方式转变的需要。二是绿色政府。现代性的GDP政府以“人类中心主义”为基础，追求经济发展速度的最大化。为满足与回应公民日益膨胀的物质需求，以破坏式的发展做为公共行政的首选目标，因而传统的公共行政模式不仅不可能实现可持续发展，反而会危害人类自身的生存，容易引发生态危机。公共行政不能只注重经济、政治职能的运用与发挥，还要强化环境保护等社会职能的运用发挥。后现代公共行政价值观倡导的是社会的可持续发展，这就是新型的绿色政府理念。绿色政府摒弃了以人为中心的价值观，改变了该价值观只注重物质需要及对物质享受的无限追求的一面，转向注重精神需要与创造力发展的需要。它否定以效用或使用价值来衡量客体价值的片面性，改变了工业文化下对自然环境资源的浪费性消耗方式。绿色政府注重人与自然关系及以其为基础的人与人的关系和谐，是实现人与自然和谐的根本途径。绿色政府的理念不仅追求经济效益，也追求社会效益与生态效益，并努力追求后二种效益的和谐统一。绿色政府关注的价值是主客体相互满足需要和促进主客体关系和谐的能力或创造力。三是前瞻政府。现代公共行政的价值建立在政府对公民需求的回应性之上，也就是当公民有了公共服务的需要时，政府通过效率或者公平的方式来满足公众的需求。这种公共行政模式依靠的是事先制定的规则和理性来行事，这在预防行政决策失误发生方面有一定优势，但对人的主动性与创造力却是很大的束缚。在后现代公共行政背景下，操纵式的科层制开始变得支离破碎，为了适应后现代社会的复杂性特征，政府必须通过取消控制，分散权力及采用灵活管理，努力建立多元决策中心等措施来建立使命驱动的前瞻政府。前瞻性政府抛弃了官僚行政中公共行政承担被动角色的特点，积极主动地对外界刺激、社会变化及公民需求做出反应，相应采取社会行动，以便超前性地应对及解决可能发生的问题。前瞻性政府摒弃了过程取向的控制机制，摆脱了公共部门众多规章制度的束缚，消除了政府管理实质以外的其他附着物。前瞻性政府依靠公务员的责任心与自我驱动去从事新的创造性工作，面对复杂性社会的需求担当起更多责任，使政府能最大限度地释放出潜在的能量及创造力，以新的工作方式更好地增进社会的整体利益。

作者：刘慧琼 单位：广东行政学院行政学系