宪法性法律

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[摘要]宪法性法律是法律而不是宪法，它们与其它法律一样都是对宪法的“规则化”，但又与其它法律明显不同：宪法性法律是“宪法”法，是“国家”法，是“权力”法和“权利”法。它们通过将宪法内容具体化、程序化来保障宪法。我国的宪法性法律在数量上和质量上都有欠缺，这是我国宪法不能有效实施的重要原因之一。

[关键词]宪法性法律，宪法，权力，权利，程序

在不成文宪法的国家，由于没有统一的宪法文本，宪法性法律本身是宪法的表现形式之一，是宪法的重要组成部分；而在成文宪法的国家，通常都有统一的宪法文本来表现宪法的内容。但在成文宪法国家，除了这个宪法文本之外，还有一些宪法性法律，它们是法律而不是宪法，然而又与宪法有着密切联系。本文想要探讨的是，在成文宪法的国家，宪法性法律究竟是什么样的法律？一个法律具备了什么特征就成为宪法性法律？在法律家族中为什么要区分宪法性法律和非宪法性法律？宪法性法律在法律体系中扮演着什么样的角色？有什么作用？宪法性法律和宪法是什么关系？和其它法律又是什么关系？……笔者尝试着来回答这些问题，回答中难免错误疏漏，还希望学界同仁能够给予指正。

一、什么法律是宪法性法律？

在庞大的法律家族内有各种各样的法律，用不同的标准人们为它们作了不同的分类，如基本法和普通法，公法和私法，国际法和国内法，等等。其中有一种分类是将法律中的一部分称之为“宪法性法律”，言下之意其它法律是“非宪法性法律”（虽然一般没有明确地这样表达）。宪法之下的众多法律是可以、也应该分门别类为不同的子系统的，如刑法系统、民法系统、行政法系统、经济法系统、诉讼法系统等，宪法性法律也应该是其中的一个法律系统。全国人大法律委员会主任委员王维澄在第九届全国人大常委会法制讲座第八讲“关于有中国特色社会主义法律体系的几个问题”中，将我国的法律分为7类，其中第一类是“宪法及宪法相关法”。宪法相关法“包括国家机构的组织和行为方面的法律，民族区域自治方面的法律，特别行政区方面的基本法律，保障和规范公民政治权利方面的法律，以及有关国家领域、国家主权、国家象征、国籍等方面的法律。”[1]（P367-375）笔者认为，“宪法相关法”不是一个科学的表述，“与‘宪法相关法’相对应，在逻辑上就应当存在‘与宪法不相关法’”，[2]（P259）这显然是荒谬的，宪法是一切法律之母法，没有什么法律是与宪法“不相关”的。从“宪法相关法”所包括的法律来看，它们其实是宪法性法律，这一类型的法律是存在的，但它们不应该被称作“宪法相关法”，而应当称作“宪法性法律”。

宪法性法律是一群法律，它们有特定内容，自成体系，与其它法律系统既有联系又有区别，虽然有时候它们之间可能出现某种重合（如《集会游行示威法》既是宪法性法律，也是人权法的一支，政府组织法既是宪法性法律，也是行政法的一种①），但各子系统之间大致还是有一个较为明确的界限。宪法性法律与宪法性习惯、宪法性判例所调整的对象和内容是相同的，只是表现形式不同，前者是以法律文本的形式、后者是以习惯和判例的形式表达的；而宪法性法律和其它法律在形式上都是以成文法来表现的，但调整的对象和内容有所不同。那么，宪法性法律在内容上有什么特征使自己区别于其它法律而成为一种特定的类型并自成体系呢？它与其它法律的相同点和不同点又是什么呢？

（一）宪法性法律与所有法律的共同点在于，它们作为宪法的子法都是对宪法的“规则化”

宪法是原则性的规范，是抽象的；法律是规则性的规范，是具体的。宪法性法律是法律而不是宪法，因此它应该具备一般法律的基本特征，即它们主要是由一些具体的、可直接操作的规则构成，具备法律要件的基本要素，有明确的行为模式和法律后果。宪法性法律同其他法律一样是宪法原则的规则化，是对抽象的宪法规范的具体化，如我国宪法第67条规定全国人民代表大会常务委员会有21项职权，但每一项职权都是原则性的，需要分解成一系列具体行为才能真正实现，如“解释宪法”是常务委员会的一项宪法权力，它需要细化为一系列的法律规范才能完成：“提出”解释，“讨论”怎么解释，对讨论的结果进行“表决”，最后“宣布”解释。其它如“立法权”、“撤消权”、“任免权”、“决定权”的行使都是由一系列具体行为构成的，都有一套复杂的程序。宪法性法律和所有法律一样，其任务就是要把宪法行为转化为一个个具体的法律行为，将其“分化瓦解”再“分而治之”，宪法必须被法律分解后才能实施，这种分解宪法、细化宪法的功能是所有部门法的共同特征。

“规则化”的特征使宪法性法律和其他法律一样成为宪法的子法，而不是宪法本身的一部分，它们都是宪法内容的深化（区别在于是对宪法不同部分的深化）。这使宪法性法律在法律位阶上处于法律而不是宪法的层次，其效力和制定修改程序也与法律相同而与宪法有异，它们“在形式上与民法或刑法没有明显区别。”[3]（P46）

（二）宪法性法律与一般法律的不同点在于，它们是“宪法性”的法律

宪法性法律虽然是法律，但又不是一般的法律，它们与宪法有密切关系，具有某些“宪法”的特点。宪法有很多特点，并不是其所有特点宪法性法律都具备，如果这样宪法性法律就与宪法没有区别了，就等同于宪法了。如上所述，宪法的“原则性”特点就是宪法性法律所不具备的，宪法性法律在这方面具有的是法律（而不是宪法）的规则性特征。“无论成文宪法的性质是什么，宪法性法律与其它法律之间都存在着根本区别，这是毫无疑问的。宪法性法律是有关成文宪法的法律，因此，它涉及到成文宪法中所规定的法律规则以及它们的含义和适用。”[3]（P44）笔者认为，宪法性法律的内容应包括以下几个方面：

1、宪法性法律是“宪法”法。宪法性法律的内容与宪法文本本身有直接关系，是关于宪法自身问题的规定，如关于宪法的修改、解释以及违宪审查制度等，它们涉及到对宪法文本的理解和说明，宪法对这些内容一般只作了原则性规定，④具体的操作程序需要宪法性法律加以细化。如加拿大、美国等国都有《解释法》，[4]（P257）德国有《宪法法院法》，韩国有《宪法裁判所法》，瑞典有《关于公共管理的督察专员法》，俄罗斯有《俄罗斯宪法法院法》，[5]（P322、167、237）西班牙有《宪法法院组织法》、土尔其有《宪法法院组织和审判程序法》等，[6]（P460）美国是以判例创建违宪审查制度的国家，1950年也颁布了《司法审查法》，[4]（P380）这些法律都是宪法性法律。虽然所有法律都出自宪法，都是根据宪法的原则而制定的，都不能与宪法相抵触，因此所有法律都与宪法有一定的关系，但是，由于各法律的内容不同、性质不同、地位不同，它们与宪法的关系其远近亲疏也就有所不同，有的法律离宪法近些，有的法律离宪法远些。宪法性法律是所有法律中离宪法最近的那些法律，它们紧紧环绕在宪法周围，是宪法的贴身侍卫。

2、宪法性法律是“国家”法。根据西耶士“惟有国民拥有制宪权”的理论，[7]（P56）是人民通过宪法创造了国家，而不是国家创造了宪法。在一个新国家诞生之前往往由人民通过颁布一部新宪法来“建立”国家，如美利坚合众国就建立在“美国宪法”的基础之上；我国1949年9月29日通过并生效的《共同纲领》作为一部临时宪法宣告了“以人民民主专政的共和国代替那封建买办法西斯专政的国民党反动统治”，[8]中华人民共和国在1949年10月1日才得以诞生。从这个意义上说，宪法是国家的出生证明，国家的基本要素在宪法中都应当有所体现，如作为国家标志的国旗、国徽、国歌、首都以及国民的身份（国籍）等等。对宪法中这些内容的法律化产生了国旗法、国徽法、国籍法等，它们都是宪法性法律，是一个国家之所以成为“国家”的标志，而其它法律一般不具备这种特征。③值得注意的是，宪法中关于国家主权象征的这些规定并非都需要法律化，如宪法中有“首都”、“国歌”的规定，但我国并没有一部“首都法”，也没有“国歌法”，⑧这并不是说国歌、首都就没有国旗、国徽重要，而是其内容与国旗、国徽相比较为简单，不需要专门立法。③

3、宪法性法律是“权力”法。从内容上看，宪法性法律与宪法调整的对象基本相同，都是以国家权力和公民权利及其相互关系为自己的调整对象，只不过宪法是宏观调整，宪法性法律是微观调整，因此宪法性法律可以说是宪法核心内容的延伸。宪法的绝大部分内容都是需要延伸的，正是这种延伸才产生了母法之下各种各样的子法（如民法、刑法、婚姻法、经济法、诉讼法等），才构成了庞大的法律体系。但宪法性法律是对宪法“核心”内容的延伸，宪法的核心内容是什么？是权力与权利。因此，宪法性法律是紧紧围绕着权力与权利而展开的。

作为权力法的宪法性法律主要有两个层次：权力组织法和权力运行法。权力组织法表现为各种各样的国家机关组织法，这些法律是对从宏观上构建整个国家权力体制的那部分宪法内容的具体化，是对一个国家政权组织形式在宪法作了原则性的框架构建之后，对其中各个部分的具体打造。宪法确定了国家的主要机构及其相互关系，但这只是原则性的简洁描述，还需要具体的法律对其进行详细加工，如宪法构建了国家的立法机关、行政机关、司法机关的基本框架及其相互关系等，但每一个国家机关的组建都还需要具体规划，这些任务由选举法和各种国家组织法来完成。如俄罗斯的《俄罗斯联邦联邦会议国家杜马代表选举法》、《俄罗斯联邦联邦会议联邦委员会组成程序法》规定了国家立法机关中两院不同的组成程序；日本的《公职选举法》对国会议员和地方议会议员、地方行政首长的选举资格、选举程序、选区划分、计票、竞选活动等作了详细规定；朝鲜的《最高人民会议代议员选举规程》规定实行单一制候选人制度；[5]（P193、260、289）我国也有《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》等。有些国家还以专门立法规定了国家机关组建]中的纠纷裁决，如德国的《联邦选举审查法》规定，“在选举的程序中，对于联邦议院议员选举是否具有法律效力，以及对某位或某些议员的选举是否存在瑕疵，甚而不合法而丧失其议员资格等情况”，由联邦议院根据《联邦选举审查法》先“自行进行审查”；如果对联邦议院的“审查决议”不服，可以依《宪法法院法》向宪法法院起诉。[9]（P240）有的国家以专门立法规定了对国家议会成员的保障，如俄罗斯的《俄罗斯联邦联邦会议联邦委员会代表地位和国家杜马代表地位法》规定了对代表活动的保障，[5]（P212）我国的《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》也规定了代表的工作和职务保障等。此外，宪法在构建国家机构的框架时，既要对国家政权组织作横向分工，也要对政权组织作纵向分工，原则上划分国家整体和部分之间、中央与地方之间的相互关系，对地方权力的具体规定也需要相关法律来确定，体现在宪法性法律中，如朝鲜的《地方权力机关组成法》，法国的《市镇法典》，日本的《地方自治法》，俄罗斯的《地方自治问题法》，[5]（P280）[6]（P377、383、385）我国的《民族区域自治法》、《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》等。任何国家总是要先建立组织，然后通过这些组织才能行使国家权力，实现对社会的国家管理，因此世界各国总是在制定宪法之后，紧接着制定一大批组织法，⑥宪法中关于国家机构的原则性规定与这些组织法结合起来才能真正建立国家机器并使之运转。

权力法的第二个层次是权力运行法，表现为各种各样的国家权力行为法。组建机构只是权力法的一部分，权力要有分工，要被分配到各国家机构中去，但机构组建后关键还要让它运转起来，权力要运作才能发挥作用，权力是活的而不是死的。组织法“建立”国家机构，行为法使这些机构“运行”起来，组织法决定“谁”来行使权力，行为法决定“如何”行使权力，组织法是权力运行的前提，行为法是建立权力组织的目的，是实现权力的关键。在宪法对各项国家权力作了基本的原则性规定、组织法对权力主体作了分工之后，这些权力的具体运作程序就由权力运行法来完成，“宪法确立了两院制，但是却没有就两院之间的关系作出规定；不过，这方面的条文几乎全部在议院自己的章程里。”[10]（P367）许多国家都制定了规范议会活动的议会法和议事规则，如我国1987年制定了《全国人民代表大会常务委员会议事规则》、1989年制定了《全国人民代表大会议事规则》。又如世界各国宪法一般都规定立法权属于议会，但议会如何行使立法权则需要制定《立法法》，明确立法的体制、层次、步骤、程序等，我国宪法规定全国人民代表大会及其常务委员会有立法权（第52、62、67条），但它们如何行使这一权力，其具体的程序由《立法法》第二章第二节“全国人民代表大会立法程序”（共12条）、第三节“全国人民代表大会常务委员会立法程序”（共18条）以及该法中的相关内容作出详细规定。

但并不是所有与国家权力运行有关的法律都是宪法性法律。将宪法权力运行的原则规定具体化是法律的任务，但在这些法律中，有宪法性法律（如《监督法》、《立法法》等），也有非宪法性法律（如《行政处罚法》、《刑事诉讼法》等）。如何区分这两种同是宪法权力的细化、但却属于两类不同属性的法律（宪法性法律和非宪法性法律）呢？笔者认为宪法性法律规范的主要是宪法权力中的政治权力，其它法律规范的主要是宪法权力中的行政权力和司法权力。这种宪法性法律规范的政治权力主要有三个特征：首先，行使这些政治权力的人是“选举”产生的国家工作人员（如议员、元首、首相、部长等），而不是非选举产生的国家官员（如行政系统中的文官，司法系统中的法官、检察官等）。因此，规范选举产生的那些国家工作人员如何行使权力的法律才是宪法性法律，其它如各种诉讼法是规范国家司法权力中的法官及检察官等权力运作的法律，行政监察法、行政复议法、行政许可法是规范行政公务员具体行政行为的法律，它们都是关于国家权力运行方面的法律，但并不是宪法性法律，前者属于诉讼法范畴，后者属于行政法范畴。其次，行使这些政治权力的机关主要是各级立法机关和国家元首。宪法性法律规范的对象主要是国家立法机关的活动，非宪法性法律规范的对象主要是国家行政机关和司法机关的活动，这一点是由上一个特点派生出来的。因为立法机关的成员是选举的，行政机关的成员除少数政务官员是选举产生外，多部分是任命的，法官和检察官通常也是以任命的方式产生的。国家元首通常亦是选举的（直接选举或间接选举），因此有关规范元首的法律也应当属于宪法性法律，如以色列的《总统法》，[4]（P369）俄罗斯的《俄罗斯联邦总统选举法》、《俄罗斯联邦总统和俄罗斯联邦联邦会议两院在立法程序中的相互作用程序条例》，美国的《限制总统战争权力法》、《预算拨款扣押控制法》（该法旨在限制总统的相关权力）等。[5]（P183、208、409）再次，规范这些政治权力的法律在法律体系中自成体系。宪法性法律规范的国家权力是政治性的权力，它们本身组成了一个政治权力系统，以区别于行政权力系统和司法权力系统。如果被规范的国家权力不是政治性的，且内容庞杂，专业技术性强，需要专门再建立一个法律群（这个法律群内还需要再分类别、分层次）才能对宪法的相关规定具体化，那么，就可能由非宪法性法律去完成。如行政法体系，由于行政行为的复杂性，要把宪法中的相关规定具体化，可能需要几十部、甚至上百部法律联手（其中既有实体法也有程序法），构建一个行政法体系才能应对。像我国宪法第89条规定了国务院的18项职权，其中几乎每一项职权都需要配备一个、甚至数个法律群才能使之具体化，其中第6项“领导和管理经济工作和城乡建设”中，“领导和管理经济建设”需要一个经济法体系，“领导和管理城乡建设”也需要相关的一大批法律；第7项“领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作”中，单“管理教育”这一项在我国就已经制定出了《教育法》、《教师法》、《义务教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》等若干法律（还有一大批法规、规章）；第8项“领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作”，第9项“管理对外事务，同外国缔结条约和协定”，第10项“领导和管理国防建设事业”等等都需要许许多多相关法律配套才能实现，这些行政管理工作千头万绪，使之相应的行政法也极为庞杂。虽然大量的行政行为法从其性质上来说都“应该”是宪法性法律，在过去也确实属于宪法性法律，如法国大革命时期的著名学者西耶士就认为宪法性法律“分为两部分：一部分规定立法机关的组织与职能；另一部分决定各种行动机构的组织与职能。”[7]（P59）英国著名宪法学者詹宁斯先生也认为“宪法性法律，……与议会和行政机构的组成及职能有关。”[3]（P53）但因为社会的发展使行政法的数量日益庞大，这使它们后来从宪法性法律中分离出来而成为一个独立的体系。诉讼法虽然没有行政法那么庞大的数量，但其专业性极强，它们需与相应的实体法结合后才能实现对某些宪法内容的具体化，换言之，某些宪法内容需要先由实体法细化（如民法、刑法），再由相应的程序法细化（如民事诉讼法、刑事诉讼法），这些程序法既与实体法紧密结合，又具有相对的独立性，形成了一个专门的法律体系。这些虽然涉及国家权力运作但能够自成体系的法律，一般不是宪法性法律，而是宪法之下的另一个法律系统。

4、宪法性法律是“权利”法。宪法中规定了各种类型的宪法权利，但并非对所有这些权利进行详细规定的法律都是宪法性法律，如保护公民劳动权利的《劳动法》、保护公民受教育权利的《教育法》、保护儿童权利的《儿童权利保障法》、保护妇女权利的《妇女权益保障法》、保护归侨侨眷的《归侨侨眷权益保障法》、保护老年人的《老年人权益保障法》、保护残疾人权利的《残疾人保障法》等，就不是宪法性法律而应当属于“人权法”的体系。宪法权利一般都需要法律加以具体化之后才能得以实现，但其中哪些权利的法律化由宪法性法律来完成、哪些权利的法律化由其它法律来完成？

宪法保护的公民权利有许多种，有公权利，也有私权利。所谓公权利是与公共利益有关的权利，是公民参与国家和社会公共事务的权利；而私权利是“作为一个个人或私人组织的成员，追求自己利益”的权利。⑦或者说，公权利是关系到权力的权利，它们或者“产生”公权力，或者“监督”公权力，是国家民主政治体制的重要组成部分。“产生”公权力的权利主要是选举权，公民的选举权是整个国家机器的发动机，在现代民主国家“普选制是代议制的基础”，国家权力来自于人民的授权，授权的文本就是宪法，具体的授权方式就是选举，通过选举公民与他们的代表之间建立一种委托关系。⑩“监督”公权力的权利主要是言论、出版、集会、结社、游行、示威、请愿等权利，这些权利的行使在很多时候都超出了私权利的领域，是针对国家和政府的，即便是因为对本企业事业单位或社会上另一部分人不满的言论、出版、集会、结社、游行、示威，往往也是要求政府要采取相应的措施进行干预，或者对政府没有干预表示抗议。因此公民的这些公权利与公民的私权利相比，不仅仅具有权利的“私人”性质，不仅仅关系到自己的个体利益，它是整个国家权力建立和存在的基础，是改进和提高国家机关工作质量的手段，是连接公民与国家之间的桥梁，是个体作为“社会成员”和“国家公民”而参与公共生活的手段⑨。无数公权利的汇合将导致公权力的诞生，我们常说个人权利是国家权力的源泉，⑿笔者认为，个人权利中的公权利才是国家权力的源泉，而私权利则不是，私权利不具有建构和改进国家权力的意义。人身权、财产权、劳动权、受教育权等等都是需要国家保护的权利，是公民生存以及生存质量的必然需求。为使这些私权利有保障，人们才创造了公权利，即人们为了保卫自己的生命、自由、健康、财产、安全，才需要相互协商，需要组织起来，维持秩序，才产生公权利。有了公权利，才能建立国家和政府。因此，公权利才是国家权力产生的直接源泉，私权利在其中只有间接的作用，它们本身不构建国家权力，也没有直接改变国家权力，即便一个人因为不能就业而对政府不满，但只要他表达这种不满就已经是在行使表达自由权。作为整部国家机器运转的发动器只能是公民的选举权，言论、出版、集会、游行、示威等等是对国家权力机器运转状况的反应——不满、抗议、要求维修或重组某些零部件等，以实现和公权力的互动。国家权力为了保障私权利而组建，但它必须借助公权利的形式才能实现，保护私权利是设计国家权力机器的目的，公权利是实现这一目的的手段。如警察、法院、检察院的设置是为了保护公民的生命、财产、安全，教育部门的设置是为了帮助公民实现受教育权，劳动部门的设置是为了帮助公民就业等，但这些国家机关部门是怎么设计出来的？主要是依赖公民选举建立国家议会、通过议会将其制度化、法律化（在有的国家还有公民的创制权、复决权）来实现的。私权利是天赋人权，而公权利是人们后天因为需要（保护私权利的需要）而人为“创造”出来的，公权利的行使才导致公权力的诞生。公民若没有公权利，他们就与国家失去了联系，当国家不履行保护公民的职责、甚至践踏公民权利时，面对国家的失职或滥权公权利就是公民手里自卫的武器。

公权利、私权利都是公民的正当权利，都需要宪法予以原则的、法律予以具体的保护，但由于公权利离国家权力较近，私权利离国家权力相对较远，而宪法是调整权利与权力关系的法律，因此公权利作为宪法权利中更具有“宪法”特点的权利，使得将其具体化的法律成为宪法性法律，而对私权利的保护则是其它法律的任务。

在以上四种宪法性法律中，“权力法”在数量上是最多的，在分量上是最重的，它们是宪法性法律的核心部分；其次是权利法，它们是针对权力的法律，与权力法一样都是为了规范权力。詹宁斯先生曾这样表述过宪法性法律的内容：在法国，一本论述宪法性法律的书“要解释宪法性法律中构成权力分配基础的原则，还要按照宪法性法律的规定阐述一般机构的组成，众议院和参议院的权力，共和国总统的权力，各部部长的权力以及法院的权力。由于尚需涉及宪法性法律的普遍原则，所以它还要阐述《人权宣言》中提出的基本权利，这些权利至今仍被认为是公共政策的原则，对立法机构具有约束力。”一本论述美国宪法性法律的书“将涉及基本相同的主题。”[3]（P43-44）关于宪法自身修改解释以及违宪审查的法律，由于层次太高反而不太经常行使（很难想象一个国家经常地、大量地修宪、释宪，或进行违宪审查）；至于涉及国家标志的那些宪法性法律，一般在国家民主制度的建设中的作用相对较小，多具有国家象征的意义。

二、为什么要有宪法性法律？

宪法性法律有什么作用？为什么需要这样一些被称之为宪法性法律的法律？笔者认为，就宪法性法律的作用来看，宪法性法律是宪法部分内容的具体化，它们与其他法律一道共同承担着“实施宪法”的任务。

宪法性法律中有实体法，也有程序法，如组织法、国家法、自治法等主要是实体法，这些实体法是宪法相关内容的具体化；宪法法、权力运行法、公权利法主要是程序法，这些程序法不仅是宪法相关内容的具体化，而且是宪法相关内容的程序化（当然，在这些实体法中也有程序性规定，程序法中也有实体性规定，但仍然可以做一个大致的区分）。程序化并不完全等同于具体化，具体化也不都是程序化。在对宪法的具体化过程中，有些是实体的，有些是程序的，如刑法、民法、行政法也是宪法的具体化，但它们是实体法；而宪法性法律中的程序法既是宪法内容的具体化，也是宪法内容的程序化，它们与同样既是宪法内容的具体化、也是宪法内容程序化的各诉讼法之间的差别主要在于，宪法性法律的内容是政治性的，各诉讼法的内容是司法性的。

笔者认为，宪法性法律中的程序法从数量上看相对较多，从作用上来看，它们是宪法性法律中更重要的部分。宪法不仅需要具体化，而且需要程序化，就如刑法、民法、行政法是实体法，而刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法是相关程序法一样，宪法作为实体法也需要程序法，没有程序法作保障的实体法多半是纸上的法律，是不能兑现、无法操作的。部门法是如此，作为根本法的宪法也是如此，或者说更是如此，宪法的原则性规定如果没有相应的程序法护卫，它就更难以直接实现。“在宪法制度下，宪法价值是通过‘宪法程序’来表示的。可以说，离开了‘宪法程序’，宪法价值就无法予以实体化。‘宪法程序’也应当有自己的‘规则’，‘宪法程序’也需要立法。”[2]（P331）宪法的程序法不仅仅是宪法诉讼法，诉讼法是典型的程序法，但程序法并不一定都是诉讼法，除宪法诉讼法之外，宪法还有许多程序法，“‘宪法程序’的意义贯穿于‘制定宪法’、‘修改宪法’、‘解释宪法’、‘实施宪法’、‘宪法监督’、‘宪法诉讼’等过程和领域。”[2]（P339）如在宪法确定了议会的解释权、监督权、立法权、弹劾权等实体性权力后，还需要《解释法》、《监督法》、《立法法》、《弹劾法》等宪法性法律的几十条、甚至上百条程序规则做后盾；公民选举权的实现也必须依赖《选举法》，由《选举法》将选举权这一宪法权利分解成登记权、竞选权、提名权、知情权、申诉权、投票权等具体程序，公民通过这些程序才能行使选举权，没有这一系列“程序”，就没有真正的权利。

如果我们把所有法律都看作是对宪法的具体化，因而也就都是对宪法的实施，那么，宪法性法律无疑是这种宪法实施的一部分，而且以它与宪法的密切关系来看，它们是其中很重要的一部分。因此，宪法性法律通过对宪法有关规定的具体化、程序化，起到了保障宪法实施的作用，这种作用主要表现在：

首先，宪法性法律有助于确立宪法的地位，进而规范整个国家法律体系。宪法需要被众多部门法细化，同时也要防范这些部门法对宪法的歪曲和异化，这样才能保持法律体系的统一和谐。而法律是否与宪法统一和谐，需要对宪法和法律加以解释，如果确定有不统一不和谐的情况，必须予以纠正。而宪法仅凭它的原则规定是难以做到这一点的，没有解释法、违宪审查法等宪法性法律作后盾，宪法就没有威严。如果子法胡作非为，违宪审查法就是具体的惩罚工具，没有这种宪法性法律，宪法对违宪的法律就束手无策，就难以保障法律家族内的基本秩序。因此，宪法性法律的存在有助于追究违宪责任，实现宪法制裁，从而保障宪法的尊严。

其次，宪法性法律有助于实现国家政治制度的民主化。宪法是关于民主政治的法律，是民主政治制度化的原则性规定，宪法性法律是国家民主制度的具体化、程序化，是国家民主制度进入具体操作阶段的规则性规定。与其它许多法律是关于国家经济制度、文化制度、社会制度的规定不同，宪法性法律是关于国家政治制度的规定。政治制度固然是由经济基础决定的，是不能脱离文化和社会生活影响的，但它一经建立就反过来对经济、文化、社会发生巨大的反作用，政治权力的运作秩序如果缺乏合理性，它们就会严重干扰经济秩序、文化秩序和社会秩序，政治领域中若权力混乱、权力失控、权力腐败，就会严重阻碍社会其它一切方面的发展。没有一个完善的政治制度，经济制度、文化制度、社会制度就会失去保障，这些制度难以自我保护的特点使它们需要政治制度的保驾护航，需要国家权力的呵护和规范。另一方面，宪法性法律固然是关于国家政治制度的法律，但只有政治制度的民主化才需要这样一批法律，每一个国家都有政治制度，但其政治制度不一定都是民主化的，不民主的政治制度通常不需要宪法，民主制度不健全的国家通常有宪法，但没有宪法性法律或者宪法性法律残缺不全。民主是什么？无非是人民的参政议政，这种参政议政的形式主要是靠代议制来实现的（虽然还有其它途径），代议制的第一步就是选举，第二步就是议会掌权，而选举法和议会权力的相关法都是宪法性法律。在民主国家，议会的地位是其它国家机构所不能比拟的，它是真正由人民选举的机构，直接依据宪法接受人民委托行使国家权力，组建其它国家机关并对其进行监督。在各国的政治体制中体现民主的主要机构是议会而不是政府和法院，一个国家若议会没有权力或权力不能充分行使，则这个国家的民主制度很难说是健全的，因此一批宪法性法律的存在将有助于保障议会的地位，否则议会就会因为没有操作规则不能行使权力而失职、无为，或者因为没有操作规则随意行使权力而越权、滥权。

再次，宪法性法律有助于公民权利的实现，从而防止国家权力的异化。“虽然选举权与被选举资格通常是由宪法确定的，但选举机构和选区界限往往不是”，后者是由立法机关通过法律来处理的，[3]（P52）这种具体规定选举操作程序的法律才是公民实现选举权的关键。除了选举权外，人民防止国家权力侵犯自己的私权利从而对国家权力进行直接监督的主要途径是以言论表达、新闻报道、集会游行示威的方式实现的，这些权利写在宪法里，但具体的操作程序在宪法性法律中，主要表现为集会游行示威法，结社法，新闻法，出版法等等。如果对这些问题只有宪法的原则性规定而没有相应的宪法性法律做规则性的规定，这些权利就仅仅只具有宣言的性质而无法实现，人民不仅需要“看”到权利的美丽光环，而且要“用”这道光环来护卫自己。当然，即便这些权利法律化了，权利也未必能够实现，法律的实施是一个复杂的问题，它不是立法的必然延伸，但二者间也并非完全没有关联。如果连宪法权利的法律化都不能保证，那权利的实现是难以想象的。权利写进宪法与权利在生活中实现这中间确实有许多许多环节，它是一个系统工程，权利载入宪法是第一步，将其法律化是第二步，之后还有第三步、第四步……宪法性法律作为权利的程序法就是在实施那第二步（是第二步中的一部分，其它宪法权利还需要其它法律加以具体化），我们不能说这一步比其它几步更重要，但它通常是它们的前提。

三、对我国宪法性法律的评析

从以上论述中我们知道，一个国家宪法性法律的健全完善与否直接关系到这个国家民主政治制度的健全完善程度，我们在经历了“”的惨痛教训后，开始正视我国政治制度中的问题，开始探讨和研究我国政治制度中的种种弊端，并采取了许多相应的措施，从修改宪法到大批地制定部门法，从对立法的关注到对司法的改革，这些成就都是值得充分肯定的。但我国宪法实施的状况却不尽如人意，“宪法没有得到有效实施”几乎成为宪法学界乃至整个法学界的普遍认同。

宪法为什么没有得到实施？首先我们要弄明白宪法通过什么才能实施。宪法实施主要有三条渠道：其一，通过违宪审查实施宪法。要建立违宪审查制度就必须制定解释法、宪法修改法、违宪审查法等，没有这样一些宪法性法律做保障，宪法中“一切法律、行政法规和地方性法规都不得与宪法相抵触”就只是一个号召。而在我国，正是解释法、宪法修改法、违宪审查法这样的宪法性法律缺位，才使得宪法不能真正树立起权威，使一些违背宪法、侵犯人权的法律长期存在而不能得到有效制止。其二，通过立法实施宪法。这是比违宪审查更重要的方面，违宪审查是宪法实施的一个渠道，但不是主渠道，宪法实施的主渠道应该是宪法的法律化，是通过立法将宪法原则规则化，再由行政机关、司法机关去执行这些法律。违宪审查等只是在这个主渠道出现问题时采取的一种补救措施，是对立法质量的把关。行政机关、司法机关执行法律的行为是“实施法律”，而立法机关依据宪法制定法律的行为则是“实施宪法”。依此看来，我国改革开放以来立法上的瞩目成就，似乎说明宪法得到了很好的实施，但我们应当注意，大量的立法出台只是说明法律有数量，并不意味着法律自然也有质量，没有质量保证的法律并不能有效地保障宪法的实施。我国法律的质量问题关键是没有规则化，行为模式不明确，法律后果也不具体，法律中充满了原则，是把宪法的大原则变成法律中的小原则，这使我们的法律看上去总是更像政策而不是更像法律。⑾其三，通过权力法和权利法来实施宪法。如前所述，宪法性法律是对宪法中政治权力的具体化规定，它们应当是一群法律，内部严谨，前后有序，而不是三三两两、稀稀拉拉的堆砌。但我国长期以来围绕在宪法身边的宪法性法律几乎只有有限的几部组织法，这20年来虽陆续制定了一些宪法性法律，但宪法权力法仍然很不完整。如宪法规定全国人民代表大会及其常务委员会有对其它国家机关的监督权，但至今没有出台监督法。有些权力程序在宪法性法律中有规定，但仍然太粗略，如国务院作为国家最高行政机关，其地位、权力都是至关重要的，其组织及分工也非常复杂，但《中华人民共和国国务院组织法》只有短短的11条，880字，其中近一半内容（第1-5条）都是对宪法相关原则性规定的重复。将宪法原则原封不动地搬进法律而不是加以细化、具体化，法律就失去了其应有的规则化的作用。又如《全国人民代表大会常务委员会议事规则》，其条文也有许多仍然是“原则性规定”，关于听取和审议工作报告，第24条规定“常务委员会认为必要的时候，可以对工作报告作出决议。”这显然是一条原则，什么是“必要的时候”？具备哪些条件可以成为“必要的时候”？没有具体规定，甚至没有列举性规定，完全由“常务委员会”自由裁量，权力的空间极大。在人权法方面，宪法规定的所有权利几乎都法律化了（尽管法律的质量还不够高），欠缺的主要是几部宪法性法律——新闻法、出版法、结社法，而《集会游行示威法》虽然已经出台十几年了，但它不论在立法还是在实施中，几乎都成了一部限制公民相关权利而不是实现这种权利的法律。虽然法律对公民权利总是有保护和限制两个方面，但保护总应该是第一位的，对某些行为进行适当限制也是因为这种行为可能危害别人的合法权利，如果法律对权利的限制大到使人无法行使该权利，则法律的精神就要受到怀疑了，就可以也应当对该法律提出违宪审查。从我国已经制定出来的34部宪法性法律看，[1]（P374）其中大量的原则性规范实际上给了权力者极大的自由裁量空间，这是对权力者的一种信任，是假定他们会认真负责而不会懈怠推委，假定他们能够根据不同情况做出合理的处理而不会以权谋私，对权力的这种信任有违民主宪政的理念。原则性约束对权力的行使者来说当然是比较方便的，但也给其“失职”或“越权”提供了空间，对权力只做原则性规范而不作具体明确的限制，就等于没有限制，或这种限制能否起作用主要依赖于权力者的道德自觉性。虽然法律不可能对权力操作作出完全准确的定位而不赋予其任何自由裁量权，那样权力者将被捆绑起来而无法行使权力，但这个自由裁量的范围无疑不能太宽泛，至少应该“规则化”而不能停留在“原则性”规范的层面。

在宪法之下的各法律子系统之间需要一个平衡，而在我国目前的法律体系中，刑法、经济法等系统分量较重，它们或者数量庞大，或者体系相对完整，行政法体系也正在受到重视，而宪法性法律是其中最弱的一个法律群，这与它相对重要的位置是不相称的。这些年来在国家立法突飞猛进的过程中，发展最快的是那些经济性的法律，这自然与国家市场经济建设的速度密切相关，对国家的文化秩序、社会秩序的管理也都在逐渐法律化，虽然不够完善，但相关立法总还是有，而发展最慢的恰恰是规范政治秩序的宪法性法律。在政治领域，权力的运作往往只有宪法的原则性规定，相应的宪法性法律没有跟上，因此，具体的操作程序基本上还停留在依政策办事、依习惯办事的水平上，而政策的灵活多变、习惯的诸多封建色彩以及它们缺乏民主基础的保障，都与现代法制有相当的距离而具有浓厚的人治色彩。宪法性法律迟迟不能出台显然与国家政治体制改革的进度紧密相关，是政治体制改革相对滞后于经济体制改革的一种表现。⒀比较我国宪法与一些发达国家的宪法就会发现，仅就宪法本身而言其差别并没有那么大（虽然有一定的差别），但我国的宪法性法律不论在数量上还是在质量上都比发达国家差得很远，而这些宪法性法律的健全与实施才是实现宪政的关键环节，是从宪法到宪政的必经之路。由于这些宪法性法律涉及到改革最敏感的领地——对权力的改革，它的步履艰难是可想而知的，要对习惯了恣意而为的权力进行规范，只有当法律具有了高于权力的力量和权威时才有可能。

每个国家的法制建设都有一个过程，一般先有宪法，然后有法律；法律中一般先有实体法，然后有程序法；在宪法性法律中，一般先有国家法、组织法等，然后有宪法审查法、权力运行法等；我国的立法进程基本上也是遵循着这样的规律。但在人权法方面，许多国家先有集会游行示威法等公权利法，然后有私权利法，而教育法、劳动法是较晚才出现的，我国却是先有私权利法，甚至已经有劳动法、教育法等，才有集会游行示威法等公权利法，而新闻法、出版法、结社法却至今未出台，这种“逆反”的立法现象值得我们认真研究和探讨。

总之，我国宪法未得到有效贯彻并不是因为宪法太原则（宪法应当也必须原则），而是因为宪法性法律太原则或根本没有宪法性法律，这是我国宪法目前所面临的主要问题⒁。我国的政治体制改革可以考虑从健全和完善宪法性法律开始，政治体制的改革也极可能催生宪法性法律的出台。只有当时代的发展“需要”法律时，法律的出现才真正有意义，没有“社会需要”作后盾的法律是纸上的法律，哪怕有专家的强烈呼吁，哪怕已经纳入国家立法规划，如果与现实生活脱节，它们就是苍白无力的。我们期望中国的宪法性法律早日建立健全，但它们只有在被需要的时候才会出现，才应该出现。

参考文献

[1]等。在中南海和大会堂讲法制（1994年12月—1999年4月）[M].北京：商务印书馆，1999.

[2]莫纪宏。现代宪法的逻辑基础[M].北京：法律出版社，2001.

[3][英]詹宁斯。法与宪法[M].北京：生活·读书·新知三联书店，1997.

[4]李步云。宪法比较研究[M].北京：法律出版社，1998.

[5]韩大元主编。外国宪法[M].北京：中国人民大学出版社，2000.

[6]韩大元主编。比较宪法学[M].北京：高等教育出版社，2003.

[7][法]西耶士。论特权第三等级是什么[M].北京：商务印书馆，1991.

[8]《中国人民政治协商会议共同纲领》序言。

[9]刘兆兴。德国联邦宪法法院总论[M].北京：法律出版社，1998.

[10][法]莱昂·狄骥。宪法学教程[M]，北京：辽海出版社、春风文艺出版社，1999.

注释：

①行政法一般被认为是“规范国家行政权力以及规范国家行政组织”的法律，“国家建立行政组织的法制，称为行政组织法。”见陈新民著：《中国行政法原理》，中国政法大学出版社2002年10月版，第6、84页。

②各国宪法对修改宪法的程序一般都作了较为具体的规定，如我国宪法第64条规定：“宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。”这些规定是具体的，但仍然是不完整的。事实上对宪法的修改，其程序不可能如此简单，因此宪法中关于修宪的规定仍然需要部门法再作补充。

③在全国人大法律委员会主任委员王维澄“关于有中国特色社会主义法律体系的几个问题”的讲座中，“宪法相关法”还包括《中华人民共和国领海及毗连区法》、《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》、国防法、戒严法、国家赔偿法等。见等合著：《在中南海和大会堂讲法制》（1994年12月—1999年4月），商务印书馆1999年2月版，第374-375页。李林教授认为《紧急状态法》也是宪法性法律。见李林：《紧急状态法的宪政立法原理、模式和框架》，《法学》2004年第8期。

④1949年中国人民政治协商会议曾公布《关于中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗的决议》，1982年第五届全国人民代表大会第五次会议公布了《关于中华人民共和国国歌的决议》，但这些仅仅是关于国歌的决议，不能等同于《国歌法》。

⑤笔者认为，“首都”问题不必制定一部“首都法”，但“国歌”是否需要专门立法则有待探讨。国歌与国旗、国徽问题有相似之处，如什么场合必须奏国歌，什么场合可以奏国歌，什么场合不能奏国歌（如婚礼、葬礼上一般不宜奏国歌，即使是国家领导人的追悼会，我国的惯例也是奏哀乐，而不是奏国歌），违反者以及擅自篡改国歌的词或曲、造成一定影响的，应如何处罚等，都应该通过《国歌法》来规范。

⑥如我国1954年在颁布宪法之后，紧接着颁布了《全国人民代表大会组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》。

⑦可参看美国亚历山大·米克尔约翰教授对“公共利益”与“私人利益”的区分。见[美]亚历山大·米克尔约翰：《表达自由的法律限度》，贵州人民出版社2003年1月版，第43页。

⑧因此，选举法既是组建议会的法律，也是公民实现选举权的法律，具有组织法和权利法的双重属性。

⑨在全国人大法律委员会主任委员王维澄“关于有中国特色社会主义法律体系的几个问题”的讲座中，“宪法相关法”中包括的公民权利的法律是“保障和规范公民政治权利方面的法律”，见等合著：《在中南海和大会堂讲法制》（1994年12月—1999年4月），商务印书馆1999年2月版，第367页。笔者认为“政治权利”的表述不够科学，选举权是标准的“政治权利”，而言论、出版、集会、结社、游行、示威等权利有些是政治性的，有些是经济、社会、文化性的。但这些权利都与“公共利益”有关，即便是纯个人的私事（如某个人因交不起学费而静坐示威），他所要求解决的问题通常也有社会意义。笔者初步认为，这部分权利既有公权利的性质，也有私权利的性质，详细论述可参看马岭：《言论自由、出版自由、新闻自由的主体及其法律保护》，《当代法学》2004年第1期。

⑩如莫纪宏教授认为“权利是本原性的”，“权力来源于权利”。见莫纪宏：《现代宪法的逻辑基础》，法律出版社2001年12月版，第231页。

⑾有关论述可参看马岭：《规则之治？还是原则之治？》，《学习与探索》2004年第3期。

⑿如1990年颁布了《中华人民共和国国旗法》，1991年颁布了《中华人民共和国国徽法》，1998年颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法》，2000年颁布了《中华人民共和国立法法》等。

⒀据全国人大法律委员会主任委员王维澄介绍，在“宪法相关法”方面，今后需要制定的法律主要有：监督法、新闻法、出版法、结社法等，需要修改的法律主要有：国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法等。见等合著：《在中南海和大会堂讲法制》（1994年12月—1999年4月），商务印书馆1999年2月版，第375页。

⒁这仅仅是就立法而言，宪法实施还涉及到很多方面，如社会的民主化程度、公民的权利意识等等。