农民弱势群体管理

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「内容提要」在我国社会不断现代化的时候，农民更加边缘化，成为现代化进程中最大的积贫积弱的社会弱势群体。中国“三农”问题的关键问题、核心问题就是农民问题。解决农民问题的实质是人权问题，而人权问题解决的关键是宪法问题。从宪法角度研究和实践对逐步边缘化的农民弱势群体的保护，是解决农民问题最根本、最基础的法源性问题，是法学工作者研究和实践解决农民问题的逻辑起点。以此为背景，文章从平等权、自由权、选举权、教育权和财产权等五个方面，对我国宪法在农民弱势群体保护方面的现状进行分析，指出了我国宪法对农民弱势群体保护存在的五大缺失及其影响，再而寻找从宪法法源保护农民弱势地位的答案。

「关键词」农民弱势群体宪法保护政治人权农村承包经营权

一、问题的提出

农业、农村、农民问题是在上世纪90年代末才被归纳在一起的，我们称之为“三农”问题。在改革开放的二十多年里，我国农业有了很大的发展，农村有了很大的变化，农民社会地位有了很大的提高。21世纪是中华民族实现伟大复兴的关键世纪，建设全面小康社会，必将使中国农业更加现代化，中国农村更加繁荣，中国农民更加富强。但我们更应该看到21世纪中国的复兴、繁荣和强大，不解决十分突出的“三农”问题，特别是“三农”问题的核心问题——农民问题，中国就不可能真正现代化，中国法治化的社会理想也无从谈起。正如“十五”计划报告中所说：“农业、农村和农民问题是关系到改革开放和现代化建设全局的重大问题。”

回顾历史，我们很容易看到，在中国革命和建设时期，“三农”问题均不同程度的被政治家、学者们所高度重视。从梁漱溟的“乡村建设道路”到的“农民问题是革命的首要问题”的“农村包围城市”；从费孝通对“三农”问题的学院派研究到邓小平第二代、第三代领导人创造的农村承包制、农民自治等制度；从过去的“问题导向”性研究，到“政策导向”性实践，再到“规范法治化”建设的中国“三农”问题的核心问题，关键问题是农民问题，而农民的实质问题是人权问题。谁解决好了农民问题，调动好了农民的积极性，利用好了农民这支中国社会最基本的力量作为革命和建设的主体，谁就会取得领导革命和建设的成功。我们应该看到，在我国社会不断现代化的时候，农民更加边缘化，成为了现代化进程中的最大的积贫积弱的社会弱势群体（social-vulnerablegroups）。在社会地位、经济收入、权益保护、社会竞争力和社会保障等方面处于困难和不利的弱势地位。党和政府也非常重视农民问题，把农民问题作为社会建设的基本问题来看待，制定了一系列以增加农民收入，改善农民生活条件，提高农民社会地位等为根本出发点和落脚点的农村政策，取得了很大的成绩和成功。但相对其他社会主体而言，农民的社会弱势群体状况仍未得到根本好转，有些方面还更加显得积贫积弱。一些社会学家、经济学家、法学家和社会实践工作者也分别对“三农”问题中的农民问题从理论与实践角度进行了广泛的研究和实践，但始终没有找到解决“农民问题”的良方。法学工作者们在这研究和实践中，更是以极大的热情投入到理论研究和实践探讨中，但大多数均未找到从根本上解决农民问题的“法律对策”。二十多年来的理论探讨和改革制度设计，似乎没有真正解决问题，根本原因在于，这些理论探讨和政策制度设计大都陷入了把农民排除在外的思维定势，走入了人治的死胡同。[1]

为什么会出现这种状况呢？正如笔者前文已述：解决农民问题的实质是人权问题，而人权解决的关键是宪法问题。过去的一些法学工作者们之所以没有真正找到解决农民问题的法律对策，就在于没有从法律的源头、国家的根本大法上去寻找答案。近年来，一些法学工作者逐步意识到宪法保护对解决“三农”问题的重要性，纷纷投入精力和热情去进行相应的研究和实践探讨。他们认为：作为保障人民基本权利的最神圣的宪法，是共和国的立国之纲；他们希望宪法之母，一方面要严厉约束易于膨胀的权力，一方面要慈祥地保护易于受害的弱势群体的权利；他们更期盼在共和国宪法之母的眼中，没有权贵和贱民、富裕和贫困、工人与农民等区分；在共和国宪法之母的眼中，只有平等的公民概念，任何人都是慈祥的宪法之母的高贵之子，享有做人的基本权利。[2]

二、农民弱势群体宪法保护的重要性和必要性

中国是一个农业大国，全国80%以上的人口集中在农村。中国革命和建设的历史告诉我们：在农村人口占绝大多数的国家，农民的政治特征决定了中国政治的基本走向。[3]一个民族或国家的复兴，没有大多数人的积极主动参与，是不可能成功的。解决好“三农”问题，特别是解决好“三农”问题中的核心问题——农民问题，是中国现代化、法治化过程中的基本问题，是与中国共产党的使命和成败密切相关的基本问题。从宪法的角度去研究和实践对逐步边缘化的农民弱势群体的保护，则是解决好农民问题的最根本、最基础的法源性问题，是法学工作者研究和实践解决农民问题的逻辑起点。

宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程，宪法在国家的法律体系中居于核心地位、法源地位和最高的法律效力地位。依法治国的核心和首要义务是依宪治国，实行宪治。宪治是法治的前提、基础、核心和关键。[4]不论从立宪制度，还是从行宪制度来看，对占人口80%以上的农民进行宪法保护是依法治国、实行宪治的需要；是完善宪法、维护宪法权威的需要；是保护公民基本权利，实现人人平等权的需要；是维护社会稳定，全面建设小康社会的需要；是建设社会主义市场经济，体现社会主义制度优越性，调动农民建设社会主义法治国家积极性和创造性的需要；是体现党的为民政策，实践“三个代表”的需要。

三、我国宪法对农民弱势群体保护的现状及分析

毋容置疑，我国宪法对农民的保护较解放前有了翻天覆地的变化。这些变化，使千百年来受剥削和压迫的农民阶级，成为了国家的主人，成为真正享有权利的人。但是我们更应看到，建国五十年来，我们在法律、政策、观念等方面还存在大量的对农民不公的歧视性待遇的情况。一提到农民，人们更多地想到的是农民的“愚昧无知”，“低三下四”、“贫穷落后”，乃至产生“恨铁不成钢”的抱怨。笔者曾看到一篇对中国社会各阶层的划分的文章，农民处于十大阶层的第九阶层，地位仅次于无业游民。由此可见，农民社会地位的低下。产生这些情况的原因是多样的，有经济的、文化的、传统的原因，也有农民自身的原因等。在寻找这些原因，找到其决定性原因——经济基础——农民收入状况的同时，我们也从宪法等制度安排上寻找到宪法这个法源在保护农民弱势群体方面的不足。以下从公民基本权利的五个方面，来分析宪法在农民弱势群体保护方面的现状及缺失情况。

（一）不平等权——国民待遇的缺失

“法律面前人人平等”是资产阶级革命时期，由资产阶级思想家们提出来的。洛克和卢梭为了反对封建专制和封建特权，先后提出了“天赋平等论”和“自然平等论”[5]，1776年的美国独立宣言、1789年的法国人权宣言和1793年法国宪法均确定了“法律面前人人平等”的原则。1948年《世界人权宣言》宣称：法律面前人人平等，人人有权享受法律的平等保护，不受任何歧视。“公平在法律面前一律平等”的原则，在社会主义宪法中得到了更真实地体现，因为人民成为了国家的主人，在社会地位上一律平等，不因种族、肤色、性别、语言、宗教、政治见解、出身、职业、财产状况和教育程度等不同而有差别。

平等权（rightequality）是指以法律为尺度去衡量任何公民在享有权利和承担义务上都一律平等。简而言之：平等权是指公民在法律面前人人平等的权利。它包括三个方面：其一，任何公民均平等地享有宪法和法律规定的权利，同时平等地履行法定义务；其二，在法律适用方面，平等的进行保护或惩罚；其三、任何组织或个人均不得有超越宪法和法律的特权，宪法和法律面前无特殊公民。[6]我国早在革命根据地时，就确定了这一原则。1934年江西瑞金革命根据地实施的《中华苏维埃共和国宪法大纲》第4条规定：劳动人民在苏维埃法律面前一律平等。1946年陕甘宁边区实施的《陕甘宁边区宪法原则》规定：边区人民不分民族，一律平等。1949年制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》，也明确规定了男女平等、民族平等原则。1954年宪法明确规定“中华人民共和国公民在法律上一律平等”，1975年宪法、1978年宪法则取消了这一原则。1982年宪法第33条明确规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”

平等权是公民的一项基本权利，是宪法规定的基本权利体系中的重要组成部分，是我国社会主义的一项基本原则，我们理应不折不扣的遵行。禁止歧视对待是平等权的基本内涵、基本要求。然而，现实中，我们看到：自建国以来实行的城乡二元结构，造成城乡在户籍、身份、待遇、权利、义务等方面的人为分割，使被定义为“户口在农村的公民”的农民成为事实上的“二等公民”。一些部门和地方通过制定规范性文件更强化了农民的“二等公民”身份，强化了对农民的制度歧视，弱化了农民作为公民应有的权利。农民在户口转移、劳动就业、接受教育、税费交纳、社会保障，乃至选举代表等诸多方面存在着与城市市民不同的权利和义务。我们经常看到农民子女的失学；我们经常听到七八十岁的农民在耕田养活自己的同时还要交纳各种农业税费的反映；我们还继续执行着4比1代表选举分配原则，我们还不断进行着清退“农民工”的工作，不管他（她）们在城市中已经工作了十多年、二十多年的事实，等等现象，促使人们认真进行思考：我们是社会主义国家，给国民一律予以国民待遇，既是宪法平等权的基本要求，又是国际法的基本准则。1789年法国《人权宣言》第1条宣称要实现“人类……在权利上是平等的”规定，不仅规定对外国人实行相互平等待遇原则，即“国民待遇原则”，而且更完善和延伸了一国内公民在“法律面前人人平等”的原则。中国加入WTO后，我们在很多方面对外国人也给予“国民待遇”，难道我们还有理由不让农民享受同等的“国民待遇”吗？正如一位委员在提案所说：农民已经为国家工业化进程进行了50年的积累，占GDP15%的农业要养活总劳动人员的50%已经很不容易了，不给农民国民地位，歧视农村的做法如何再让农民发展起来？（丁瑜，2003）确实如此，在全面建设小康社会的进程中，给农民全面的国民待遇不仅是实现宪法平等权的要求，是实现公民权利的需要，也是衡量全面小康的一项基本指标，我们决不能让其缺失。

（二）迁徙不自由——自由权的缺失

迁徙自由（freedomofmigration）是指公民在本国有自由选择生活地点和居住处所的权利，是公民的基本自由权之一，是人权的必要组成部分。迁徙自由起源于近代欧洲，伴随着自由贸易出现而出现。起初是为了打破人对土地的人身依附关系，后来演变为人的基本自由权，它要求社会为人的生存和发展提供自由伸展的空间。[7]

迁徙自由的规定，不是人们心血来潮的时髦产物，不同的国家、不同的历史、不同的制度均不约而同的对此进行了规定。它体现的是人的基本权利和自由，它表征的是人们为追求和获取幸福机会的自由和平等，体现一国宪法之母对其高贵之子的永远热爱的胸襟。它实现的是社会人力资源的优化组合和配置，成就的是人和社会的协调、发展和全面进步。1912年，中华民国临时约法规定了中国公民有居住、迁徙自由；1946年《日本宪法》第22条规定：“任何人在不违反公共福祉之范围内，均享有居住、徙移及职业选择之自由。”1948年12月10日联合国大会通过《世界人权宣言》（UniversalDeclarationofHumanRights）规定：“1.人人在各国境内有权自由迁徙和居住。2.人人有权离开国家，包括其本国在内，并有权返回他的国家。”我国签署的《公民权利和政治权利国际公约》规定：“合法处于一国领土内的每个人在民族领土内有权享有迁徙自由和选择住所的自由。”

早在1949年9月中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》和1954年9月第一届全国人大通过的《宪法》均规定了中华人民共和国公民有居住和迁徙自由。事实上，在这之前旧中国的十五部宪法和宪法性法律文件中无一例外都有相同的规定。有学者将新中国成立我国的户口制度的沿革分成三阶段（陈泽权，2003），第一阶段，自由迁徙阶段（1949—1958）。由于《共同纲领》和1954年宪法赋予公民具有迁徙与自由选择居住地的权利，使新中国建立之初的十年成为中国历史上人口迁徙最频繁的时期，仅从1954至1956年迁徙总人数就达7799万。第二阶段，控制迁徙阶段，从1958年通过的《中华人民共和国户口登记条例》至1980年前后，为控制城市人口规模，控制中小城市人口向大城市迁移，城乡有别的户口制度以法规的形式固定下来。尽管1954年宪法中的“迁徙自由”的条文没有废止，《户口登记条例》仍与后来连续颁布的法律、法规、政策一道筑起了中国独特的二元制户籍法律体系。如1977年11月8日，国务院批转《公安部关于处理户口迁徙的规定》，不仅第一次提出了“农转非”的概念，而且将每年“农转非”数量指标化，“每年批准从农村迁入市镇和转为非农业人口的职工家属人数，不得超过非农业人口数的千分之一点五。”第三阶段，1980年以后，事实上丧失迁徙自由阶段，在政策与指标、中央与地方的双重控制下，除了计划内招生、招工、招干、调动外，我们基本上丧失了迁徙自由，没有选择居住地的权利。

这种“一国两民”的户籍管理制度，是公民自由权的严重缺失。它不仅使公民平等权在这种歧视性的户籍制度下显得苍白无力，将过多的剩余农业人口束缚在有限的土地上，既阻碍了劳动力资源的合理流动和有效配置，又大大地延缓了中国城市化的进程和减缓了市场的发育速度，更造成公民人身自由权、平等教育权等权利在执法中被随意侵犯和被剥夺的事情发生。发达国家的城市化水平为70—80%，我国目前只有37.7%，低于发展中国家近10个百分点，低于发达国家近一半，这就是明证；孙志刚被毒打之死案件亦有二元户籍管理制度的错。尽快在宪法中恢复公民的“迁徙自由”，不仅是弥补公民基本自由权，实现公民追求幸福权利，实现平等权的需要，也是国家经济发展、社会进步、政治民主，实行依法治国的需要，更是顺应文明进步，遵守国际条约，履行国际承诺和义务的需要。

（三）不平等选举权——政治人权的缺失

人的本质是社会关系的总和（马克思）。人是“政治动物”（亚里斯多德）。政治人权（HumanPoliticalRight）是人所固有的，先于宪法而存在的基本人权。[8]“政治权利是相对于公权力的‘公权利’，是公民参入政治国家的权利。它体现公民与国家之间的关系，公民权的主要内容就是政治权利”。[9]凯尔森认为政治权利是使得权利人对于国家意志的形成发生影响的权利，亦即参与法律程序的创立的权利。“[10]马克思认为：”人权的一部分是政治权利，……这种权利的内容就是参加这个共同体，而且是参加政治共同体，参加国家。这些权利属于自由政治范畴，属于公民权利范畴“。[11]由此，我们不难看出：政治人权既是公民在国家政治活动中的参加权，也是公民在政治权利受到侵害时的反抗权、革命权和自由权。

在社会民主化的今天，国家权利的一部分逐渐趋向社会化，公民的政治权利不仅仅是个人利益方面的权利，而且属于各种社会和公共利益方面的权利。公民运用其政治权利对国家权利的参与与渗透，越来越广泛和深入。公民凭借选举权、立法行政与司法参与权、监督权和各种政治自由的实现，实现公民“以权利制衡权力”的目的。公民政治权利以民主为其主要内容，民主权利作为集体政治权则体现为“人民主权”，作为公民权则主要体现为选举权和监督权。[12]公民其最重要民主权利的体现是选举权。

选举权（rightofelection）是指公民依法享受的选举国家代表、机关代表或某些国家机关领导人的权利，是公民基本的政治权利。选举权的基本内容包括三个方面：第一，公民有权按照自己的意愿选举人民代表；第二，公民有被选举为人民代表的权利；第三，公民有权依照法定程序罢免不称职的人民代表。选举权有平等选举权、不平等选举权之分。平等选举权（rightofequalelection）是指每一个选民在一次选举中只有一个投票权，一切选民所投选票效力相等。它是选民投票权一律平等的选举投票制度的体现。不平等选举权（rightofunequalelection）是指选民所投选票效力不完全相等。它是选民投票权不一律平等的选举投票制度的体现。从历史发展的角度来看，选举制度已向着选举的普遍性、直接性、平等性方向发展。

我国《宪法》第三十四条规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。”结合《宪法》第三十三条规定来看，中国公民在选举权上是应当平等的。而实际情况怎样呢？让我们看一看，各个时期《中华人民共和国代表和地方各级人民代表大会选举法》的规定就会很自然的发现，选举权是不平等的。从1953年《选举法》颁布时起，在各级人民代表大会的选举中，每一个代表所代表的人口数在农村、城市之间一直分别保持着八倍、五倍和四倍的不同比例。1953年《选举法》规定，农村与城市之间，每个代表所代表的人口数为：全国人大代表为八与一之比，省为五与一之比，县为四与一之比。

在全国人大代表名额分配上，1979年《选举法》保持了上述作法。1982年《选举法》十四条规定：“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数八倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”1986年《选举法》第十四条有同样的规定。1995年《选举法》第十六条规定为：“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一个代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”此规定沿用至今。

在地方各级人民代表名额分配上，1979年《选举法》仍保持1953年选举法的依据。1982年《选举法》第十条规定：“自治州、县、自治县人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。”“县、自治县行政区域内，镇的人口较多的或者不属于县级以下人民政府领导的企业事业组织的职工人数在全县总人口中所占比例较大的，经省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会决定，农村每一代表所代表的人口数同镇或者企业事业组织职工每一代表所代表的人口数之比可以小于四比一直至一比一。”第十一条规定：“直辖市、市、市辖区的的农村每一代表所代表的人口数，应多于市区每一代表所代表的人口数。”第十二条规定：“省、自治区人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数五倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”1986年《选举法》第十条规定：“自治州、县、自治县的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一个代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。”“县、自治县行政区域内，镇的人口特多的，或者不属于县级以下人民政府领导的企业事业组织的职工人数在全县总人口中所占比例教大的，经省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会决定，农村每一代表所代表的人口数同镇或者企业事业组织职工每一代表所代表的人口数之比可以小于四比一直至一比一。”第十一条规定：“直辖市、市、市辖区的农村每一代表所代表的人口数。”第十二条规定：“省、自治区的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数五倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”1995年《选举法》第十二、第十三、第十四条沿用上述各规定。

这种不平等选举权使得中国农民的政治人权发生缺失。这种政治人权的缺失在改革开放之前存在时，还不足以对人们的社会生活，特别是政治生活产生影响。这一方面缘于人民代表大会制度还处在一个不断完善的过程，“议行合一”的社会主义宪法原则的作用还没有得到充分发挥和体现，一方面缘于中国的绝大多数公民还在为解决温饱问题而努力，人们在优先选择解决好生存权问题。而时至今天，随着社会主义建设事业的发展，社会可控的资源逐步增多，各种利益的调配量巨大，加上“议行合一”的人民代表大会制的进一步完善，人们逐步关心起来了政治人权。农民由于某种历史的原因，对政治人权的关心，也大都显得有点“小农意识”，而这种“小农意识”将放大其在社会经济生活的不利处境，使其处处感到不畅快的压力，处处感到被打压和被排挤。解决这种状况的重要方法是：努力行使当家作主的权利，实践人民主权的宪法原则，用完善的“议行合一”制度、平等的选举权，弥补政治人权的缺失，将个人的政治权利（主要是选举权）形成集体权力，将民主权利转化为民主权力

（四）教育不平等——受教育权利的缺失

公民的受教育权利是指公民达到一定年龄且具备可以接受智力教育条件时有学习科学技术文化知识的权利。我国前三部宪法起初只规定“公民有受教育的权利”，现行宪法第46条则规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。受教育权起初在西方封建时期原是一种特权，在资本主义社会发展成公民的一项基本权利，后来又发展成为既是公民的权利，又是公民的义务。我们是社会主义国家，当然人人都享有受教育的权利，且这种权利也应是平等的。为落实这一基本目标，《中华人民共和国教育法》第九条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育的机会。”

平等地享有受教育权是公民的基本宪法权利，是基本人权的组成部分。教育平等是现代文明社会追求公平正义的理想目标在教育领域的自然反映和必然要求。教育平等包含教育权利的平等和教育机会的均等两个方面。在阶级社会，教育权利的平等问题，基础于社会的政治制度，根源于阶级在社会地位的平等问题，它从质上规定了人们是否可能接受教育。在剥削阶级社会，真正能充分享受教育的是少数剥削者——有产者，而广大劳动者——无产者只享有迫于生产力发展所要求的一点点教育。这是不同阶级在政治、经济和社会的地位不平等而造成的。而教育机会均等问题，出于社会生产力发展水平，根源于阶级在社会经济基础的平等问题，它从量上规定人们受教育的机会是否充分。[13]我国是社会主义国家，消灭了剥削阶级，建立了以公有制为基础的社会经济结构，从而消灭了社会不平等的根源。人人享有平等受教育的权利成为我国宪法赋予公民的基本权利。我国的社会、政治、经济等基本制度也为这种平等权利的实现提供了宪法保障。换言之，在我国，公民教育权利的平等已初步得到体现和实现。但教育机会均等问题尚存在许多缺失，这种缺失不仅表现在东西部之间的地区差异，而且更多的表现为城乡城市市民与农村农民之间的明显差异。城市市民与农村农民之间教育机会的不均等和失衡，已经影响了教育平等权利的实现，使教育公平无法很好地在现实中得到实现，构成公民公平受教育权利的严重缺失。

一些学者认为，我国教育不均等现象在基础教育尤其是九年制义务教育阶段普遍存在如下失衡现象，导致学生受到不均等、不公平的教育，影响了他们健康成长：一是权利与义务的失衡，它表现为“流失生”，特别是农村“流失生”接受九年义务教育的权利无法享有，产生义务教育阶段的不均等。二是环境与要求的失衡，表现于接受义务教育的学生个体学习和整体学习环境存在差异。这种差异在城乡之间表现得非常明显。三是质量与效益的失衡。学生个体的全面成长，既标志一个学校的教育质量与办学效果，又很大程度上受置于学校的办学效益。城乡之间不同的学习环境会产生不同的质量和效益。[14]以教育部副部长袁贵仁担任组长的专家组作出的《中国教育与人力资源问题报告》指出：我国教育机会不均等的主要表现在义务教育中财政资源分布严重不均等，从地区来看，义务教育财政责任的基层化和中央及省级政府用在义务教育方面的财政转移支付力度不足，使经济发展和财力差距巨大的地区之间义务教育财政资源的不平等达到惊人的程度。城乡之间的不均等除表现在学校教育资源的差距外，还表现在教育经费负担和对农村农民的教育歧视，城市学校和农村学校在师资、经费、教学条件等方面表现出很大差异。仅1998年，全国城镇学生年平均预算经费，初中为813元，小学为520元，而农村学生初中为486元，小学为311元，差距是非常显著的。从升入高等教育的机会分布来看，农村升入高等教育的机会远低于城镇，高等教育机会不均等问题日益突出。

笔者认为：我国城乡市民与农民之间教育不均等现象日益加剧的主要原因，除了地区间经济发展的不平衡外，还有如下原因：其一是与宪法配套的实现公民平等教育权的法律、法规在立法上存在法律制度上的缺失和不公。表现在：我国《义务教育法》规定了公民的责任，没有政府的责任；在《义务教育法实现细则》中将中央政府承担的责任逐级向下转移，最终从农民口袋中掏出“教育附加费”，[15]而城市市民则没有这样的负担，这种“穷教育”只能寄希望于“希望工程”。其二，财政等政策在教育上的失衡。首先，我国教育经费远低于发展中国家占GDP4%的平均水平，一直徘徊在2.5%左右。其次，在教育经费使用上，城乡差别较大，农村教育经费与适龄人口的匹配不相适。农村小学适龄人口占全国70.68%，而教育经费却只占全国56.77%，农村初级教育适龄人口占全国66.13%，而教育经费却只占全国49.87%.这种失衡的财政政策，使农村孩子获得的教育资源明显少于城市孩子，使城乡居民之间的教育机会更加不能均等。这种由直接或间接的强制性因素形成的财富分配的不公，将强化人的社会不公平感，引起更多的机会分配的不均，排斥了农村一大部分人凭能力、知识获得财富或社会承认的可能性。

农民受教育权的缺失，已经引起了农村生产力状况的恶性循环。农村“穷教育”，加速了农村生产力代际之间的越来越弱化的趋势。这种趋势如使其延续下去，将会影响几代、乃至更多代农村人口，影响农村的稳定和农业的发展。我们必须从宪法层面上予以高度重视。对农民平等教育权，特别是教育机会均等权利的目标追求和保障，应从宪法层次予以立制与规范。在宪法层次上确定国家和政府承担全额免费义务教育的主要职责，是解决平等教育权的“保障书”。

（五）农村土地承包经营权——财产权利的缺失

财产权（Propertyright）是以财产为内容并体现为一定物质利益的权利，是公民的基本权利之一。财产权总是与一定的经济制度相联系的，不同经济制度下的财产权具有不同的性质；不同的历史时期，财产权有不同的含义，国家政治结构也表现出不同的形态。[16]

财产权是人的自然不可动摇的权利。公民没有明确具体的财产权利，就会失去作为人的尊严和条件。正如洛克的自然法基本权利论中所说的：财产就是自然人求生存的权利的自然延展。如果自然人没有了财产权，就可能丧失人身自由权，再而危及生命权，就更不能谈发展权了。作为公民的基本权利的财产权利一经法律确定，非经法定程序不得剥夺。正如1789年法国《人权宣言》第17条规定：“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要所显然必需时，且在公平而预先赔偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺。”“在社会连带主义理论中，财产权得履行一定的社会职务，财产权不复为绝对的了，而是要受到社会目的限制”[17]这种受社会目的限制的范围程序和程度的选择，将直接影响到对财产权保护的社会效果，将直接影响一个国家的社会经济制度。

农村土地承包经营权，作为农民财产权利的重要组成进行保障。正越来越引起人们的重视，成为社会的热门话题。但今天，大多数人对财产权的理解和把握，往往更多的是从民法方面去思考。人们不仅在对“农村土地承包经营权”的性质方面，有“物权”与“债权”等性质之争，[18]而且就其概念的存废方面还存在不同的认识。笔者认为：对“农村土地承包经营权”的认识，诸如概念的规范、性质的确定、内涵的把握等都是重要的，但是，从宪法的角度对农村土地承包经营权加以确定与规范，显得更加重要。

农村土地承包经营权是指承包人（个人或单位）因从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产或其他经营项目而承包使用，收益集体所有或国家所有的土地或森林，山岭、草原、荒地、滩涂、水面的权利。[19]它属于物权，属于物权中的他物权，他物权中的用益物权，是一种反映我国经济体制改革中农村承包经营关系的新型用益物权。[20]不过，当人们问及农村土地承包经营权的内涵和外延究竟是什么？我们会顿然发现，在理论和立法等方面我们均有不足，特别是在宪法等方面还存在立法上的缺失。

第一，表现为权属主体的缺失。从法律规定来看，《中华人民共和国宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自然地、自留地，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”从该规定看，农村土地所有权的主体是“集体所有”。“集体”是什么？“集体”与“农民”之间是何种关系？这里的“集体”一般是指“农村集体经济组织”。结合《土地管理法》第10条的规定，“集体”一共有三种：“村农民集体”、“乡（镇）农村集体”、“村内两个以上农业集体经济组织”。可以说这种集体主体的虚拟和多样性，导致农村土地所有权主体模糊不清的现象严重，导致诸多损害农民土地承包经营权现象的产生。用农民自己的话说：集体所有就是大家所有，个人没有。解决所有权主体缺失的基本要求，就是应在宪法层面明确农村土地所有权的具体归属。一些学者提出将农村土地所有权性质确定为国家所有，再将农村土地承包经营权赋予永佃权的呼声，是可以考虑的一种解决所有权虚拟缺失的办法。

第二，表现为权属缺失物权法定的内核。农村土地承包经营权是新型用益物权，这一点《土地承包法》已有明确的规定，相信未来的民法典也会作出相应的规定。但根据物权法定原则，当事人不得创设与物权法定的内容相异的物权类型。而事实上，《民法通则》、《农业法》、《土地管理法》都明确规定土地承包方与发包方可以订立承包合同，约定双方权利和义务，显然与物权法定要求相违背。1999年最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》第23条规定的关于农村承包经营合同的纠纷处理按违约责任处理的做法，农村土地承包经营人对其权利在效力上的非自由处分性和管理债权化的特点，使农村土地承包经营权的效力上欠缺物权法定要求，再加上农村土地承包经营权变动，还尚未建立登记制度，使其缺乏物权公示法定要求，必将导致农村土地承包经营权内容的不确定，效力的不稳定，权属的不稳定和交易安全无保障等问题。[21]要解决这一问题，必须从法律上明确农村土地承包经营权的物权的基本内容。

第三，欠缺土地征用补偿的强制性规定。农村土地承包经营权保护的缺失还表现在宪法中没有规定征用土地时的赔偿或补偿的强制性规定。实践中，我们经常发现因土地征用问题所产生的损害农村土地承包经营权的情况，一些地区甚至出现因土地征用问题而引发的农民与政府的冲突事件。征地是国家运用公共权力割让农村土地所有权和农村土地使用权的行为。即使农民的土地产权被界定得相当清楚，国家仍然可以运用权力改变产权的归属。这种以国家公共权力为后盾割让老百姓财产权的行为，历来是一个国家的宪法和法律规范的对象。[22]

2004年3月，我国宪法第十条进行了修改：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。由此看来，对包括农村土地在内的土地征用是法律赋予国家的权力，但对征用时对土地所有者或使用者的赔偿与补偿问题，宪法没有作出强制性规定。而对征用必须给予充分、公正的补偿已成为各国宪法的基本制度。1814年荷兰王国宪法第13条第一款规定：“因公益所需而征用财产，须依法律规定，并须事先保证给予充分补偿。”美国宪法第5条修正案规定：“无论何人，……不经正当法律程序，不得被剥夺生命、自由或财产。不给予公平赔偿，私有财产不得充作公用。”1949年联邦德国基本法第153条规定：“公用征收，仅限于公共福利及有法律根据时，始得行之。公用征收，除联帮法律有特别规定外，应予相当赔偿。”

综上所述，我国法律对农村土地承包经营权规定，还存在严重的缺失，这种财产权方面规定的缺失，不仅影响了农民耕作土地，提高土地利用率的积极性，影响稳定相关权属关系和秩序，而且使处于弱势群体的农民在谋生命根子的土地方面处于更加弱势无力的地位。归根结底，我们应该从体现阶级、集团力量对比关系的宪法规范上去弥补对农民财产权属保障上的不足。

四、结语

农民弱势地位宪法保护的问题是一项重大的系统工程。除了上述几个方面的缺失外，在农民税收负担、就业等劳动权实现和社会保障等诸多方面，我们还存在许多不足。农村、农业、农民是中国社会问题中的重大问题，对农民弱势地位的保护需要从宪法到法律、行政法规和政策，从立法、执法、司法和法律监督等多方面予以重视与规范。我们可以说：没有中国农村的法治化，就不可能有中国的法治化；没有农业的稳定，就不可能有中国的稳定；没有农民的发展和现代化，就不可能有中国的持续稳定的发展和现代化。

注释与参考文献

[1]张英红《给农民以宪法关怀》，《南风窗》2002年1月，第44页。

[2]张英红《解放农民：宪法之子的呼唤》，依法治市综合网。

[3]敖带芽《中国农民政治参入的三种型态：族民——村民——公民》，《农民日报》2002年8月22日。

[4]尤俊意《实行宪治推进法治》，中国人大新闻，2000年第9期。

[5]、[6]许崇德主编《中国宪法》中国人民大学出版社1989年4月版第401、402页。

[7]北京大学法学百科全书编委会《宪法学行政法学》北京大学出版社1999年12月第一版，第338页。

[8]、[9]、[10]郭道晖《政治权利与人权观念》《法学》2003年第九期，第3-4页。

[11]马克思：《论犹太人问题》，《马克思恩格斯全集》第1卷，第435页。

[12]郭道晖《政治权利与人权观念》《法学》2003年第九期，第4—7页。

[13]参见张铁明著《教育产业论》广东高等教育出版社，1998年第1版第42页。

[14]参见周宏《均等教育基本策略及对策》《教育探索》2003年第五期。

[15]《中华人民共和国义务教育法实施细则》第三条第二款：实施义务教育的学校、新建、改建、扩建所需资金，在城镇由当地人民政府负责列入基本建设投资计划，或者通过其他渠道筹措；在农村由乡、村负责筹措，县级人民政府对有困难的乡村可酌情予以补助。

[16]、[17]北京大学法学百科全书编委会《宪法学行政法学》北京大学出版社1999年12月第一版，第21-22页。

[18]关于农村土地承包经营权的性质的说学有：1、物权说，典型代表有：杨立新，王利明，丁关良，崔建远，王礼福等。2、债权说，典型代表有：梁慧星等。3、物权兼债权说，债权兼物权说，代表有：吕明、李生等，4、复合所有权说，田面权说等。

[19]魏振瀛主编《民法》北京大学出版社，高等教育出版社，2000年9月，第262页

[20]、[21]丁关良著《农村土地承包经营权初论》中国农业出版社出版，2002年9月第1版，第148、171-173页。

[22]张孝直《中国农村地权的困扰》《战略与管理》，2000年第五期。