政府领海

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【内容提要】根据国家主权原则，在总结中国领海管理的理论与实践的基础上，结合国际实践和公认的国际法原则，1958年中国政府颁布了《中华人民共和国政府关于领海的声明》，标志着新中国领海制度的初步建立，这对捍卫中国领海主权、维护海洋利益、发展海上交往、巩固海防等都具有重大的意义。

【摘要题】共和国史研究

【关键词】领海/领海宽度/领海基线/内海/无害通过权

【正文】

领海是指沿海国的主权及于其陆地领土及其内水以外邻接的一带海域，它是国家领土在海中的延续，与国家领土的其他部分一样，沿岸国对领海内的一切人和物享有完全的、排他的专属管辖权。中国濒临太平洋西岸，有权管辖和利用的邻近我国大陆和岛屿的海域十分广阔。为了有效行使领海主权和管辖权，保证国防安全，维护海洋利益，根据国际实践和公认的国际法原则，1958年9月4日，第一届全国人民代表大会常务委员会第100次会议批准通过了《中华人民共和国政府关于领海的声明》(以下简称《领海声明》)。

一、《领海声明》发表的历史与时代背景

1840年之后，在西方列强坚船利炮的攻击下，中国海洋门户洞开，沿岸航运权、港口管理权、内河航行权等海洋权益丧失殆尽：“帝国主义列强根据不平等条约，控制了中国一切重要的通商口岸，……它们控制了中国的海关和对外贸易，控制了中国的交通事业(海上的、陆上的、内河的和空中的)。”[1]面对西方列强的海上入侵，旧中国虽然对领海问题有所注意，但是并没有真正建立起独立的领海制度。如1899年清朝与墨西哥缔结的《友好通商条约》规定：“彼此均以海岸去地3力克(即9海里)为水界，以退潮时为准”。这里的“水界”在一定程度上具有领海的意义，但它的目的是：“界内由本国海关章程切实施行，并设法巡缉以杜走私、漏税”，[2]这同现代意义上的领海有所不同。民国时期则照搬英、美等国的领海宽度和划法，规定中国领海范围为3海里，缉私里程(即毗连区)为12海里，领海范围自低潮线(即正常基线)算起。这样狭窄的领海宽度实际上对中国不利，因为像中国这样贫穷落后的国家绝不会去侵犯一个强国的领海，而强国却可以肆无忌惮到中国近海为所欲为。而且由于旧中国统治者腐败无能，连内河航行权都拱手让给了西方列强，以至于外国商船和军舰不仅可以自由地出入我国领海横行霸道，而且还可以在中国内河长驱直入。旧中国有海无防、领海及毗连区形同虚设的状况给我们留下了惨痛的历史教训。

1949年新中国成立后高度重视领海主权，废除了近代不平等条约，在开发、利用、管理领海等方面进入了一个新的历史阶段，颁布了一系列涉及领海问题的规章制度：(1)有关港口管理和港务监督问题，1954年了《海港管理暂行条例》；(2)有关船舶管理问题，1957年颁布了《对外国籍船舶进出港口管理办法》；(3)有关海峡管理问题，1956年为保障渤海湾航行安全颁布了《关于商船通过老铁山水道的规定》；(4)有关海洋水产资源保护和渔政管理问题，1955年了《关于渤海、黄海及东海机轮拖网渔业禁渔区的命令》；(5)有关海关管理问题，1951年颁布了《中华人民共和国暂行海关法》；(6)有关沿海岛屿主权问题，1951年在《关于美英对日和约草案及旧金山会议的声明》中强调：“西沙群岛和南威岛正如整个南沙群岛及中沙群岛、东沙群岛一样，向为中国领土”，因此，新中国在南威岛和西沙群岛拥有不可侵犯的主权。中国人民也决不容许美国政府长期侵占中国的领土台湾，“并在任何时候都不放弃解放台湾和澎湖列岛的神圣责任。”1956年，我国外交部发言人在《关于南沙群岛主权问题的声明》中指出：“中国对于南沙群岛的合法主权，绝不容许任何国家以任何借口和采取任何形式加以侵犯”。[3]除了这些涉及领海问题的规章制度和声明外，当时一些专家学者也开始认真研究领海问题，如海商法专家魏文汉强调我们的领海宽度“应该在综合考虑我国沿海的具体情况、国防与安全、人民福利等情况之后做出决定”，他认为中国应使用直线基线法来划定领海宽度，其宽度不应少于12海里。1957年12月，联合国第一次海洋会议在日内瓦开幕前夕，《人民日报》刊登了一篇题为《领海主权与公海自由》的文章，批驳了美、英等国所主张的3海里领海宽度为国际法一般规范的谬论，强调“绝大多数国家的实践表明，领海的宽度应由沿海国根据其历史习惯、经济利益和国家安全自己自由决定”。[4]建国初期有关领海的管理措施和专家学者关于领海问题的研究成果为1958年我国《领海声明》的发表提供了一定的理论基础。

从现实直接原因来看，朝鲜战争爆发后美国决定以武力阻止中国大陆解放台湾，命令海军第七舰队开进台湾海峡。朝鲜战争结束后美国不但继续赖在台湾不走，而且还不断地派军舰明目张胆地侵入厦门等沿海地区，并派海军战斗机侵入福建、广东等省的领海上空，扩大对我国的侵略范围。美国这种露骨的军事挑衅是对我国领海主权的严重侵犯，对此，我国政府曾一再提出严重警告和谴责。可见，1958年中国发表《领海声明》主要是针对当时美国以武力非法霸占台湾、造成台湾海峡紧张局势的，以进一步向全世界阐明新中国政府在领海问题上的态度和立场。另外，当时日本等国家的一些现代化渔船还经常到中国的渔场进行非法捕捞，中国政府虽提出抗议，人家却闭起眼睛装聋作哑。由于没有法律依据，很难达到有力惩处的目的。

从国际上来看，一方面，当时一些国际会议制订了有关领海问题的法律文件，如1930年海牙国际法编纂会议拟订了关于《领海的法律地位》的报告，1950～1956年国际法委员会草拟了海洋法公约草案，特别是1958年2～4月在日内瓦举行的联合国第一次海洋会议通过的《领海与毗连区公约》以国际条约的形式确认了各国建立领海的权利，这为中国《领海声明》的发表提供了一定的国际法依据。另一方面，当时第三世界开展了扩大领海主权的斗争，1947年首先由智利和秘鲁掀起了争取和维护200海里海洋权的斗争，接着哥斯达黎加、萨尔瓦多等国也相继提出了类似的要求，出现了向海洋扩大沿海国主权和管辖权的历史潮流。1954年厄瓜多尔、墨西哥等国还采取了一系列保卫本国领海和渔业资源的强有力的实际措施，对于擅自闯入本国领海和管辖范围内的海洋大国渔船坚决抗议、拘捕和罚款，这些都为中国《领海声明》的发表提供了宝贵的经验。

二、《领海声明》的主要内容

1958年的《领海声明》主要对新中国的领海制度作了如下几项基本规定：

第一，关于领海宽度问题。领海宽度是指从测算领海的基线起至其最外沿线之间的距离。对此，《领海声明》规定：“中华人民共和国的领海宽度为12海里(涅)。这项规定适用于中华人民共和国的一切领土，包括中国大陆及其沿海岛屿，和同大陆及其沿海岛屿隔有公海的台湾及其周围各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿。”这项规定体现了国家主权，完全符合中国人民的利益，也是符合当时公认的国际法准则的。但是，当时某些帝国主义国家把我国12海里的领海宽度说成是“不能接受的”，如美国拒不承认我国的《领海声明》，认为国际法只承认3海里领海，中国没有权利规定12海里的领海宽度。英国也表示不承认3海里以上的领海，并照会我国政府对《领海声明》表示异议。美、英这种说法和做法是毫无道理的，是对中国主权的粗暴干涉。

任何国家都有权确定自己的领海宽度：(1)作为国家的一种主权行为，沿海国家所确定的领海宽度一旦宣布便立即生效，无需别国的承认，别国也无权提出释义，这一主张实际上是基于这样一种观点：即国际法的主体主要是主权国家，任何人都不能对其主张加以限制。(2)一国的领海究竟应当多宽，当时各国之间并没有一致的协议，长期以来国际法也没有关于领海宽度的统一规定，各国从来都是自主确定本国的领海宽度。(3)世界上各地区沿海的自然条件各不相同，国家的海域接界情况是多种多样的，各国经济发展和国家安全的需要也互有差别，因此，要求所有国家都有相同的领海宽度就等于说所有国家的地理条件是相同的，这是极为荒谬的。(4)沿海国有权在考虑历史、地理、经济、社会、国防等因素以及相邻国家的合法利益和国际航行的便利的基础上合理确定自己的领海宽度。

3海里并不像美、英所标榜的是领海宽度的唯一界限，也不是国际法普遍接受的规则。(1)历史上关于领海的宽度有各种各样的说法，如航程说、视力说、海上要塞围墙说、大炮射程说等等，其中3海里领海宽度起源于大炮射程说。1703年，荷兰法学家宾刻舒克提出沿海国控制近海的宽度以大炮射程为限，当时大炮射程约为3海里，因此，1782年意大利法学家加林亚尼建议以3海里作为领海的宽度。后来，英、美等国家根据这一思想相继实行了3海里的领海宽度。但是，现代武器日新月异，越来越向精确、远程、智能化方向发展，另外，在海运方面技术的发展和其他方面的技术进步对3海里规则不能不产生重大影响，因此，3海里说早已过时。(2)由于各国的海岸情况不一样以及各种利益不一致，所以，与当时3海里同时并存的领海宽度还有以下几种：丹麦等国实行4海里的领海宽度；希腊等国实行6海里的领海宽度；墨西哥等国实行9海里的领海宽度；苏联等国实行12海里的领海宽度；厄瓜多尔等国实行15海里的领海宽度；萨尔瓦多等国实行200海里的领海宽度。由此可见，各国的领海宽度极不统一，3海里领海宽度只是海洋大国的一种主张，不能以此来否定或反对超过3海里以上领海宽度的合法性。(3)第二次世界大战结束之后，取得民族独立的新兴国家一般主张较宽阔的领海，以达到维护本国的安全、保护其海洋资源、发展本国经济的目的。在这种情况下，主张3海里领海的国家逐渐减少，而主张12海里的国家在增加。到1958年中国发表《领海声明》时，世界上宣布12海里的国家有苏联、印度尼西亚等15个国家，因此，我国政府也自然有充分的权利和根据规定自己的领海宽度为12海里。

美、英等国坚持狭窄的3海里领海宽度实质上是旧殖民主义政策的反映。当时世界上坚持3海里领海宽度的国家多数是拥有庞大的海军力量、广泛进行海上活动的海洋强国，这些海洋强国的地盘别人没有能力去也不敢去，而别人的地盘它们的舰队却可以随便去。另外，它们有既得的海上利益，需要维持尽可能狭窄的领海以确保最大的公海区域作为其海上舰船游弋的场所。因此，美、英反对它国扩展领海宽度绝不是从所谓国际航行的利益出发，而是企图最大限度地接近别国海岸，掠夺这些国家水中的自然资源，进行军事挑衅以及其他敌对行动。当时美国连续不断地派遣军舰和军用飞机侵入中国领海和领海上空，进行战争挑衅和扩大侵略范围，正是它们把3海里领海宽度奉为金科玉律的最好注解。

第二，关于领海基线问题。为了明确领海范围，一般要确定一条测算领海宽度的起始线，即领海基线(也就是领海宽度的内部界限)。基线向陆一侧是国家的内海，基线向海一侧则为领海水域。领海基线有正常基线和直线基线，这两种划法反映了海岸地理情况的差异：在海陆分界明显、海岸线比较平直的海岸一般采用正常基线法，即以低潮线作为基线。在海岸非常弯曲、沿岸又多岛屿的情况下一般采用在沿海大陆上和岛屿上各选定一些基点，在每两个基点间划出直线，连接这些直线构成基线，也就是直线基线法。1958年我国的《领海声明》宣布不再以旧中国的低潮线(即正常基线)为起始线，而采用直线基线法：“中国大陆及其沿海岛屿的领海以连接大陆岸上和沿海岸外缘岛屿上各基点之间的各直线为基线，从基线向外延伸12海里(涅)的水域是中国的领海。”这种直线基线法符合中国海岸线蜿蜒曲折、沿海多岛屿的实际情况，是非常合理的。

由于每个国家的地理条件不同，不可能制定统一的计算方法适用于一切国家，所以同决定领海宽度一样每个国家也可以决定自己领海宽度的计算方法。我国采用直线基线法不但是合理地行使自己不可剥夺的主权，而且也是符合国际实践和国际法的。早在1812年，挪威考虑到它的沿岸特别曲折，在“皇室公告”中就确认了这种划法，并在1935年国王敕令中采用这种划法来确定挪威捕鱼区范围。由于直线基线围入的水域是英国过去的捕鱼区，因此，英国竭力反对这种划法。后来两国将争议提交国际法院，1951年国际法院裁定挪威划定捕鱼区的方法不违反国际法，这就确认了直线基线法的合法性。此后，冰岛、印度尼西亚等国也相继采用了这种划法。由于这种划法比较方便，而且能够比正常基线扩大国家主权管辖下的内海和领海面积而为越来越多的国家所采用。1958年联合国第一次海洋会议通过的《领海和毗连区公约》以国际条约的形式肯定了这种划法：遇有海岸线凹入甚深或岛屿紧接海岸，在划定领海宽度起算的基线时可采取直线基线连接适当的各点的方法。当然中国也可以根据自己的需要和沿海地理面貌使用直线基线法划定自己的领海宽度。

第三，关于中国内海问题。内海也叫内水，是指一国领海基线以内的水域，如同陆地领土一样，内海是沿海国领土的组成部分，其法律地位与陆地领土相同。1958年我国的《领海声明》规定：“在基线以内的水域，包括渤海湾、琼州海峡在内，都是中国的内海。在基线以内的岛屿，包括东引岛、高登岛、马祖列岛、白犬列岛、乌岛、大小金门岛、大担岛、二担岛、东碇岛在内，都是中国的内海岛屿。”[5]这里有两个问题需要说明一下：

关于渤海湾问题：(1)国际法认为对于沿岸属于一国领土的海湾可在一定条件下作为沿岸国的内海，如1958年联合国第一次海洋会议通过的《领海和毗连区公约》规定：如果海湾的湾口宽度不超过24海里，则湾口封闭线所包围的水域为内海；如果湾口宽度超过24海里，则湾内24海里的直线基线所包围的水域才是内海，但此项规定不适用于“历史性海湾”。(2)历史性海湾是指那些海岸属于一国，沿岸国对该海湾长时期行使主权，并且其他国家对此表示同意或默认的海湾，无论其湾口宽度是否超过24海里，都被视为沿岸国的内海，如苏联1957年宣布大彼得湾为历史性海湾，其湾口宽达110海里。渤海湾就属于中国的历史性海湾，这可以用一个历史事实证明：1864年，当普鲁士与丹麦在欧洲作战的时候，普鲁士公使李福斯乘军舰在渤海湾内捕获了3艘丹麦商船。当时清朝认为这件事发生在“中国专辖之内洋”(即中国内海)，“并非各国公共海面”，“系显夺中国之权”，并引证当时已译成中文的国际法提出抗议，这“非为丹国任其责，实为中国保其权”。在以国际法原则为依据的抗议和清廷将不接待普鲁士公使的威胁下，普鲁士照会“自任咎在普国”，于是释放了3艘丹麦商船。[6]这件事充分说明渤海湾自古以来就隶属于我国主权之下，受到中国政府的有效控制和管理，早已被公认为中国内海。(3)从渤海湾的地理特征来看，它的湾口虽然宽达45海里，但湾口排列着庙岛群岛等一系列岛屿，形成了8个入口，其中最大的一处也不过22.5海里，在24海里以内，即使根据1958年联合国第一次海洋会议通过的《领海和毗连区公

约》24海里封口线的规定，渤海湾的全部水域也应视为我国的内海。另外我国采用直线基线法，以这些岛屿为基点划直线基线也同样把渤海湾划为我国的内海，因此不论从法律上、历史上、地理上来说渤海湾都是中国的内海。

关于琼州海峡问题：(1)从海峡水域同沿岸国的关系来看，海峡可分为内海海峡、领海海峡和非领海海峡。内海海峡是指两岸同属一国领陆，并处于该国领海基线内侧的海峡。内海海峡如同基线以内的其他水域一样是一国的内水，该国对其有排他的管辖权与支配权，琼州海峡就属于这样的内海海峡。(2)琼州海峡历史上一直处在中国的主权管辖之下而成为中国领土不可分割的组成部分，而且这种管辖权从未受到异议。新中国成立后，琼州海峡一直被当作内海海峡管理的，1958年《领海声明》中提及此海峡只是重申这样一个事实：作为两岸完全属于中国领土的一条狭窄水道(宽约9.8～19海里)，琼州海峡是中国内海的方便水道，中国有权禁止外国船舶特别是外国军舰通过。但当时一些海洋大国常常援引1949年国际法院对“科孚海峡案”的判决作为军舰有权通过琼州海峡的法律依据，这是毫无道理的。科孚海峡是位于阿尔巴尼亚和希腊之间用于国际航行的海峡，1946年，英国军舰在通过科孚海峡阿尔巴尼亚沿岸时，阿方认为英国军舰事先未获批准，因而炮击了英国军舰。事后两国将争端提交国际法院判决，1949年，国际法院在判决书中认为在和平时期各国有权派其军舰不经沿海国事先批准无害通过处于公海两部分之间用于国际航行的海峡。由此可见，科孚海峡是处于两个国家之间连接公海的用于国际航行的海峡，而琼州海峡两岸同属于中国，并在领海基线以内，属于内海，两者的法律地位不同，不能相提并论。另外，琼州海峡的位置不构成国际海上交通的要路或唯一通道，在海峡外边有在航行和水文特征方面同样方便的航道，因此，该海峡在任何意义上都不构成用于国际航行的海峡。(3)为了照顾有关国家航行的便利，同时又要保证国防的安全，中国准许外国商船在一定条件和管制下通过海峡。1964年6月，国务院公布了《外国籍非军用船舶通过琼州海峡管理规则》，强调“根据中华人民共和国政府关于领海的声明，琼州海峡是中国的内海，一切外国籍军用船舶不得通过。一切外国籍非军用船舶如需通过，必须按照本规则的规定申请批准”，[5](pp.89～90)这一规定对维护我国内海主权、巩固海防、发展国际贸易都起了积极作用。

第四，关于领海通行问题。在一国的内海外国船舶没有航行权，在领海内外国船舶享有无害通过权。1958年我国《领海声明》规定：“一切外国飞机和军用船舶，未经中华人民共和国政府的许可，不得进入中国的领海和领海上空。任何外国船舶在中国领海航行，必须遵守中华人民共和国政府的有关法令。”[5](pp.1～2)也就是说，中国承认和尊重国际海洋法关于领海内无害通过的规定，但是要按军舰和商船的不同性质区别对待。

为了国际航海的利益，外国商船可以按照习惯国际法享有无害通过中国领海的自由，无害通过是指外国商船在不损害沿海国的和平、安全和良好秩序，并遵守有关的法律和规章的条件下，有权继续不停而迅速地通过一国的领海，而毋须事先得到该国的同意。

军舰的航行并非为一般和平事业的航海所必需，因此，外国军舰无害通过领海并不是国际交往的“一般利益”所要求的。但当时美国军舰却像商船一样在所谓“无害通过权”的掩饰下擅自侵入我国领海，并煞费心机地宣扬“无害通过权”适用于军舰，其实这样的论调是极其错误的，是为其推行海上霸权效劳的：(1)军舰通过领海对于沿海国的安全具有潜在的危险，与一般商船通过领海根本不能等量齐观，根本谈不上什么“无害”通行，因此，要想有关国家对于那些可能含有敌意的外国舰队通过其沿海而不做出反应是不公平的，即使有些国家准许外国的军舰无害通过领海也是基于国际睦谊和礼让，与商船通过领海的国际惯例是根本不相同的，不能根据商船享有无害通过他国领海的权利为理由来为军舰通过权作辩解。(2)根据国家主权原则，沿岸国完全有权决定是否许可外国军舰驶入本国的领海。在实际上，许多国家(如保加利亚等国)都反对给予外国军舰以无害通过权，而主张实行事先批准或通知的制度。(3)从国际法角度来看，一般认为外国军舰通过领海应事先征得沿海国的同意，如1930年海牙国际法编纂会议和1956年国际法委员会都强调军舰通过领海必须事先得到沿岸国许可或通知，但1958年联合国第一次海洋会议通过的《领海和毗连区公约》则笼统地规定一切船舶均享有无害通过领海的权利。一些国家认为“船舶”一词包括军用船舶以支持军舰享有无害通过权，而另一些国家则认为“船舶”一词仅指商船，而军用船舶通过领海则要事先取得沿岸国的同意。当然这种解释上的分歧主要是在缔约国内部，对非缔约国是无效的，中国没有参加这次会议。而且参加1958年第一次海洋会议的主要是海洋大国，当时第三世界发展中国家大部分尚未独立，所以参加这次会议的亚非拉国家不足一半。在这种情况下，大会制订的这项规定反映了海洋大国的利益，不可能代表大多数国家的意见、愿望、要求和利益，也不应该对广大发展中国家具有约束力。缔约国内有不少国家(如罗马尼亚等)对该项规定都声明保留，所以不能说它是一种普遍的国际法原则。另外，这次会议也承认外国军舰必须遵守沿岸国所制定的有关领海的法令和规章，当然这些规章也可以包括必须事先得到许可的要求。(4)1958年我国《领海声明》规定外国军舰必须事前取得许可才能进入或通过我国领海，这一规定既考虑了国家安全的需要，又注意到国际上可能接受的程度，也完全符合国际法和国际实践，因而是比较合适的。

第五，关于中国大陆沿岸群岛问题。1958年《领海声明》强调以上所有原则“同样适用于台湾及其周围各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿。台湾和澎湖地区现在仍然被美国武力侵占，这是侵犯中华人民共和国领土完整和主权的非法行为。台湾和澎湖等地尚待恢复，中华人民共和国政府有权采取一切适当的方法在适当的时候，收复这些地区，这是中国的内政，不容外国干涉。”[1](PP.1～2)群岛可分为大陆沿岸群岛和大洋群岛，大陆沿岸群岛通常靠近所属国家大陆的沿岸，与大陆有着密切的经济联系。这类群岛通常被认为是海岸的延伸，构成海岸的组成部分，具有内海的地位。但是，就在中国《领海声明》发表的当天，美国国务卿杜勒斯也发表声明公然威胁要把美国在台湾海峡地区的侵略范围扩大到金门、马祖等大陆沿海岛屿。为此，9月6日，总理发表了《关于台湾海峡地区局势的声明》，强调“台湾和澎湖列岛自古就是中国的领土。在第二次世界大战以后，它们已经由日本的一度侵占归还了中国。中国人民行使主权解放这些地区，完全是中国的内政，这是中国人民的神圣不可侵犯的权利”。“中国人民解放自己的领土台湾和澎湖列岛的决心是不可动摇的。中国人民尤其不能容忍在自己的大陆内海中存在着像金门、马祖这些沿海岛屿的直接威胁”，[7]再次表明了中国政府在这一问题上的严正立场。

三、对《领海声明》的评价

建立领海制度是国家对其沿海海域实行有效控制和管理的最好办法，1958年的中国《领海声明》是根据国家主权原则，在总结我国领海管理的理论与实践的基础上结合国际实践而制定的，它的标志着新中国领海制度的初步建立，对捍卫我国神圣的领海主权、维护国家的海洋权利、发展海上交往、保护国家安全等都具有十分重大的意义。

捍卫我国的领海主权是维护国家主权的一个最主要、最基本的原则，尤其是12海里领海线是一项事关国家民族根本利益的大政策。一方面，《领海声明》选择正值我军炮击金门的时机予以公布是经过深思熟虑的，这就向世界表明当时发生于中国领海线以内的战事完全是中国的内政，一切外国无权干涉。另一方面，当美国军舰和军用飞机利用台湾等地连续不断地侵略中国沿海进行挑衅性活动、严重威胁我国安全的时候，我国《领海声明》更是非常正确的、适时的，这就表明任何企图干涉我国主权的行为都是中国人民所绝对不能容许的。如1958年9月7日，美舰开始为国民党到金门的船只护航，外交部发言人首次根据《领海声明》的原则对美舰入侵中国领海提出严重警告。1958年9月29日，外交部照会英国驻华代办处强调中国的《领海声明》适用于一切外国飞机、船只以及个人。《领海声明》完全符合我国的经济和国防利益，正确地反映了中国人民的意志，同时也是符合各国惯例和国际法准则的，因此，得到了世界公正舆论的热烈支持。1958年9月9日，苏联政府照会我国政府表示完全尊重我国关于领海的决定，并“严格遵守中华人民共和国政府所规定的12海里的中华人民共和国领海的界限”。[7](p.2340)9月14日，越南总理范文同也照会总理，郑重表示越南政府“承认和赞同”我国的《领海声明》，并“尊重这一决定”。[8](p.180)

但由于各种因素的限制，1958年的《领海声明》只是原则性声明，缺少具体规定：

第一，领海的范围有待于进一步明确。《领海声明》虽然宣布了领海的宽度及其划法，但用以划定领海基线的各基点没有确定和对外公布，我国的领海基线以至领海的外部界限因此也都没有最后划定和公布。当时中央政府考虑到东南沿海的斗争很复杂，如果将领海线具体标定反而会束缚自己的手脚。不公布，我们在具体问题的处理上便可进可退，战术上和策略上灵活方便得多。这在当时是完全必要的，但同时也留下了一定的问题。领海具体范围的不明确，不便于海上和空中航行者识别，必然要影响到我国领海管辖权的正常行使，由于我国领海外部界限没有对外公布，往往成为外国违章船舶拒绝承担责任的借口。直到1996年5月，我国才正式发表《中华人民共和国政府关于中华人民共和国领海基线的声明》，最后明确了领海的具体范围。

第二，在《领海声明》中没有同时宣布领海毗连区，而这一区域无论是维护国家海防安全还是保护我国海洋权益都是十分重要的。毗连区是连接一国领海一定宽度的特定海域，是国家行使管辖权的海域。在这个区域内沿海国为了保护渔业、管理海关、查禁走私、保障国民健康、管理移民直至为了安全需要，可以制订法令和规章制度行使某种特定的管制权。由此可见，毗连区主要是起到一种“缓冲区”或“检查区”的作用，把各种违法和不利于安全利益的行为拒之于国门之外，以弥补领海宽度不足造成的难以达到有效管理的目的。因此，各国在制定领海制度的同时一般都相应地划出毗连区以便能更好地管理领海，如1956年7月，委内瑞拉在领海法中除规定12海里领海外又规定15海里的毗连区，以便管制海关、卫生等事项；1958年在联合国第一次海洋会议上毗连区首次载入《领海和毗连区公约》，而我国直到1992年才对领海毗连区做出明确规定。

第三，1958年《领海声明》发表后在很长时间内没有通过国内立法形式对领海内的有关管理问题做出完整、全面的规定，使《领海声明》原则具体化。1958年《领海声明》未规定的事宜，如自然资源的所有权和专属权、海洋科学研究的专属权、海洋环境的保护和保全的管辖权、司法管辖权等我国一般按照国际惯例和国际法办理，但由于没有相应的国内立法，操作起来有一定的难度，特别是在涉外事务中矛盾更加突出。如《领海声明》发表后仍有一些外国船舶在我国领海内随意抛锚停泊和违章排污，肆意进入我国领海内捕捞，非法打捞沉船、沉物以及违反我国海关规定走私、逃避海关监管、偷逃关税等违法犯罪活动也时有发生。这些行为侵犯了中国的领海主权和海洋权益，但由于缺乏明确的法律规定和必要的执法手段，有关机关对这些违法行为难以及时、有效地予以打击和制裁，最后是不了了之。如对于侵入中国领海内进行非法捕鱼的外国渔船，中国一般只是通过执法船只将其驱走。直到1992年2月通过《中华人民共和国领海及毗连区法》，才真正实现了以法治海。

尽管由于各种原因，1958年《领海声明》存在着一些遗憾，但总的说来它所确立的新中国的领海制度基本上是成功的，它所规定的基本原则后来都被1992年的《中华人民共和国领海及毗连区法》所继承，在保卫国家领海安全、维护海洋权益、发展海上交通等方面发挥了积极的作用。

【参考文献】

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[2]王铁崖：《中外旧约章汇编》第1册，三联书店1982年版，第936页。

[3]程晓霞：《国际公法学习参考资料》，中央广播电视大学出版社1985年版，第177～179页。

[4]周忠海：《国际法学述评》，法律出版社2001年版，第298页。

[5]国家海洋局政策法规办公室：《中华人民共和国海洋法规选编》，海洋出版社2001年版，第1～2页。

[6]杨泽伟：《宏观国际法史》，武汉大学出版社2001年版，第425页。

[7]《中华人民共和国国史全鉴》编委会：《中华人民共和国国史全鉴》第2卷，团结出版社1996年版，第2338页。

[8]赵理海：《当代国际法问题》，中国法制出版社1993年版，第180页。