刑事政策总体评估
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内容提要:刑事政策，是指国家以预防、惩罚、遏制犯罪，教育和改造犯罪人为直接目的而制定、颁布的各种策略、方针、措施、制度等。刑事政策按照属性可以划分为刑事综合政策与刑事法律政策。改革开放以来，我国贯彻的刑事综合政策是社会治安综合治理方针；刑事法律政策分为两类：一是基本刑事法律政策，二是具体刑事法律政策。其中刑事综合政策是国家预防、惩治、遏制犯罪的总纲，处于第一层级，基本刑事法律政策处第二层级，具体刑事法律政策处第三层级。回顾分析改革开放三十年来，我国刑事综合政策与基本刑事法律政策的发展演变，尤其是宽严相济的刑事政策的提出，折射出国家对预防和惩治犯罪在思维模式、观念以及方法上的转变，为我国今后刑事政策的指定积累了极具价值的经验。
一、刑事政策一般描述
“刑事政策”一词是德国教授费尔巴哈于1803年提出的。他认为：“刑事政策是国家据以与犯罪作斗争的惩罚措施的总和。”①此后，随着社会经济的发展以及国家与犯罪作斗争观念的变迁，刑事政策的涵义也不断变化。目前，有关刑事政策的概念，中外学者仁者见仁，智者见智，从未形成一致的意见。
在我国，关于刑事政策的定义，学界历来存在争议，集中体现在对刑事政策广义与狭义的不同理解上。从广义上讲，刑事政策是针对犯罪采取的各种准则、策略、方针以及具体措施的总称。从狭义上讲，刑事政策是针对犯罪采取的刑罚或者刑法规定的措施。笔者认为，定义刑事政策必须考虑以下几点：首先，刑事政策的制定主体是国家而非政党。在我国，虽然许多刑事政策都是通过执政党的相关文件、报告等提出的，但是在上升为法律之前，并未获得真正的法律效率，难以作为司法依据。因此，执政党会议通过的相关文件、报告中提出的某项刑事政策，只有通过国家机关（立法机关、司法机关或者政党机关等）后，才能上升为一项具有法律效力的政策、措施，这是由宪法规定的依法治国方略决定的，是社会主义法治国家的基本要求之一。其次，刑事政策是直接同犯罪作斗争的策略、措施。如果将国家制定或者颁布的任何措施或者策略都认定为刑事政策，将会导致刑事政策范围的不合理扩大。在许多情况下，国家制定的措施或者策略，多少对于防范犯罪具有效果，即使没有直接效果也有间接效果。例如，国家制定扶助农村经济发展的政策，对预防犯罪肯定是有效的。因此，定义刑事政策，必须立足于那些直接与防范犯罪相关的措施、策略，不应将所有社会政策包括在内。再次，刑事政策的目标，是预防、惩罚、遏制犯罪。针对犯罪的刑事政策，不应局限于业已发生的犯罪，在犯罪发生之前，预防犯罪同样是其目标。即便是犯罪发生后，刑事政策的目标也不是单一的。一方面，对于业已发生的犯罪，惩罚是必须的；另一方面，如何有效遏制犯罪发展的态势，也是刑事政策的目标之一。此外，在惩罚犯罪的同时，为了使犯罪人早日回归社会，成为有益于社会的人，教育、矫正也是一项重要的措施。因此，从目标上讲，刑事政策主要是为了预防、惩罚、遏制、教育和改造犯罪人的需要。综上所述，笔者认为，所谓刑事政策，是指国家以预防、惩罚、遏制、教育和改造犯罪人为直接目的而制定、颁布的各种策略、方针、措施、制度等。
犯罪发生，往往不是基于单一原因，这就决定了防治犯罪不但包括刑事措施，也应包含刑事措施之外的社会措施。刑事措施主要指在刑事立法、刑事司法、刑事执行阶段采取的各种措施；刑事社会措施则指除刑事措施之外的各种防治犯罪的社会措施。基于这一点，有学者认为，从刑事政策的内容、范围来看，它不仅包括刑事立法政策，还包括刑事司法政策、刑事执行政策和刑事社会政策。②一般来说，不包括任何刑事立法、司法、执行政策的纯粹社会政策，很难直接针对防治犯罪而言，其范围也过于宽泛乃至不易把握，谓之刑事政策有些勉强。当然，包括刑事立法、司法、执行政策在内的，综合其他社会策略、措施的综合性刑事政策之存在，是毋庸置疑的。由此，笔者认为，刑事政策按照属性可以划分为刑事法律政策与刑事综合政策。前者指以刑事法律手段为核心的刑事政策；后者指包括刑事法律手段以及各种社会措施的刑事政策。
改革开放以来，我国执行的刑事政策中，属于刑事综合政策的，主要指社会治安综合治理方针。该方针乃指包括刑事立法、刑事司法或刑事执行等刑事法律政策在内，综合运用政治、经济、文化、社会等诸多领域的措施、手段而成的综合性的犯罪防御体系。至于刑事法律政策，可以分为两类：一是基本刑事法律政策。即对刑事立法、刑事司法或者刑事执行等各阶段均具有指导作用的刑事政策。这类政策主要包括：惩办与宽大相结合的刑事政策和宽严相济的刑事政策等。二是具体刑事法律政策。即重点对刑事立法、刑事司法或者刑事执行等某个阶段具有指导作用的刑事政策。主要包括：惩治与教育改造相结合的刑事政策；惩前毖后、治病救人的刑事政策；坦白从宽、抗拒从严的刑事政策；从重从快“严打”的刑事政策，死刑政策以及“教育、感化、挽救的方针”等等。
与刑事法律政策相比，刑事综合政策具有如下鲜明特征：一是参与主体的综合性。我国参与社会治安综合治理的部门，除了公检法等司法机关外，还包括工商、税务、民政、基层群众自治性组织等一切国家机关和社会组织以及广大人民群众，是一项国家机关和全民参与的综合性犯罪防治工程。而刑事法律政策的参与主体主要是司法机关、司法行政部门等。二是治理手段的多样性。刑事法律政策往往通过刑罚手段、非刑罚的制裁措施对犯罪进行治理。社会治安综合治理手段不但包括刑事法律手段，还包括各种民事、行政手段以及宣传教育等手段。三是治理工作的长期性。社会治安综合治理立足于长远，不计较一朝一夕得失，侧重长治久安。刑事法律政策虽然也最终服务于长治久安，但其直接针对的是一段时期内的犯罪防治工作，体现了阶段性防止犯罪的策略和方针。四是运作机制的综合性。刑事法律政策主要是通过刑事实体法、刑事程序法、刑事执行法等刑事法律运作机制对犯罪这种危害社会的行为加以预防、制裁、遏制。社会治安综合治理则不但采取专业性刑事法律机制，还运用行政运作机制甚至军事化的运作机制，达到防治犯罪的目标。至于具体刑事法律政策，如对严重危害社会治安的刑事犯罪适用的依法从重从快的方针，对轻微犯罪的少年犯适用的教育、感化、挽救的方针等，都是具体刑事政策。具体刑事政策针对性较强，适用范围较窄。
总的来看，刑事综合政策是国家预防、惩治、遏制犯罪的总纲，处于第一层级，基本刑事法律政策处于第二层级，具体刑事法律政策处于第三层级。
二、改革开放以来我国刑事政策的发展演变
根据上述对我国刑事政策的分类可知，“基本刑事政策，是指党和国家制定的，对一切犯罪及其他有关危害行为作斗争具有普遍指导意义的方针和策略。这种刑事政策的精神是指导全部刑事立法、刑事司法及其他有关活动的，也是贯穿于全部刑事政策之中的，带有整体性的、全局性的指导意义，因此又可称为总刑事政策。具体的刑事政策，是指党和国家制定的，对特定的犯罪及其他有关危害行为作斗争具有指导意义的方针和策略。它仅对某一类犯罪人或对刑事活动的某一方面适用”。③本文将重点分析改革开放三十年来，我国刑事综合政策与基本刑事法律政策的发展演变。
（一）社会治安综合治理方针的发展演变
社会治安综合治理方针，是指在各级党委和政府领导下，把各界、各单位和各方面的力量组织起来，充分运用政治的、经济的、思想教育的、文化的、行政的和法律的各种手段，惩罚制裁犯罪者、犯罪行为，挽救、改造违法犯罪者，积极消除产生违法、犯罪的原因，全面预防和减少违法犯罪，维护社会主义法律秩序。④社会治安综合治理政策酝酿于20世纪70年代末，提出于80年代初，形成于90年代初，是在影响社会治安的原因日趋复杂、社会治安形势日益严峻的背景下形成的。
1981年5月，中央政法委召开北京等五大城市治安工作座谈会，明确提出：“争取社会治安根本好转，必须各级党委来抓，全党动手，实行全面‘综合治理’。”同年6月，中共中央转发此次会议纪要的《通知》，正式明确了社会治安综合治理的方针。次年1月，党中央在《关于加强政法工作的指示》中再次要求：“为了争取治安情况根本好转，必须加强党的领导，全党动手，认真落实综合治理方针。”1983年8月，党中央在《关于严厉打击刑事犯罪活动的决定》中明确把“严打”作为社会治安综合治理首要环节的工作思路。1991年1月，全国社会治安综合治理工作会议在山东省烟台市召开，确定了治安综合治理工作一系列重大问题。同年2月19日，中共中央、国务院作出《关于加强社会治安综合治理的决定》，这是中共中央、国务院第一次以综合治理为主题向全国发出的正式法规性质的文件。3月2日，七届全国人大常委会第十八次会议通过了《关于加强社会治安综合治理的决定》，强调了加强治安综合治理的必要性。这两个《决定》全面系统地阐述了治安综合治理的重要意义、工作任务、要求和目标、工作范围、原则、目标责任制、领导和组织体制、重大措施等一系列问题，确立了治安综合治理系统，标志着该政策走上规范化、法制化的轨道。3月21日，中共中央决定成立社会治安综合治理委员会，下设办公室，任务是协助党中央、国务院领导全国的社会治安综合治理工作，至此治安综合治理刑事政策进入全面发展时期。两个《决定》颁行后，短短的十几年时间里，中央、地方有关国家机关先后出台了数十个关于社会治安综合治理的法律、法规、规章、制度等，内容包罗万象，为建立和谐稳定的社会形势打下了坚实基础。
随着社会治安综合治理功效的发挥，党和国家越来越认识到这项政策的重要性。党的十四大把“加强社会治安综合治理，保持社会长期稳定”写入了新修改的《党章》总纲。十五大报告中提出了加强社会治安综合治理，要坚持“打防结合，预防为主”的指导思想。“十六大”报告提出了坚持打防结合、预防为主，落实社会治安综合治理的各项措施。十六届三中、四中全会提出把加强社会治安综合治理、维护社会治安和社会稳定，作为重要内容，明确了“打防结合、预防为主，专群结合、依靠群众”的综合治理工作方针。十六届五中全会把“加强社会治安综合治理”写进了规划。十七大报告则提出“健全社会治安防控体系，加强社会治安综合治理”。2008年1月30日，中央社会治安综合治理委员会委员审议下发的《2008年全国社会治安综合治理工作要点》提出，要全面落实社会治安综合治理各项措施，促进社会主义和谐社会建设。经过十几年的实践，社会治安综合治理已成为我国刑事政策的统筹性纲领，是其他刑事政策的出发点和归宿。
（二）基本刑事法律政策的发展演变
改革开放以来，我国基本刑事法律政策的发展变迁主要经过三个阶段：惩办与宽大相结合的刑事政策、“严打”的刑事政策（该政策应属具体刑事政策，但在现实社会生活中却异变为基本刑事政策），宽严相济的刑事政策。其中，惩办与宽大相结合的刑事政策主要适用于1979年至1983年。1983年作为权宜之计的“严打”的刑事政策后来上升为刑事政策的主要载体。2005年以后，随着宽严相济的刑事政策的提出，“严打”刑事政策才逐步回归到应有的位置上。
1.惩办与宽大相结合的刑事政策（1978年—1983年）
惩办与宽大相结合的刑事政策萌芽于第一次国内革命战争时期。1942年11月6日，中共中央根据各抗日根据地宽大政策中出现的某些偏差，作出了《中共中央关于宽大政策的解释》，明确提出镇压与宽大政策，同时提出了镇压与宽大政策的界限。⑤建国以后，随着资产阶级、地主阶级等剥削阶级在大陆基本消失，社会矛盾由两大对立党的尖锐对峙派转变为人民群众与少数敌对分子之间的冲突。在这种形势下，镇压与宽大相结合的政策显得有些过时。1956年，镇压与宽大相结合的政治斗争策略正式定型化为惩办与宽大相结合的刑事政策，适用于各种刑事犯罪。1979年刑法第1条规定，中华人民共和国刑法是依照惩办与宽大相结合的政策制定。1981年6月10日通过的《中华人民共和国惩治军人违反职责罪暂行条例》规定：“条例草案依照惩办与宽大相结合的政策，把惩办的重点放在对国防能力和军事利益危害重大的犯罪行为上……”为了缩小惩罚面，教育改造大多数，条例草案除体现了从严惩办的一面，还充分体现了宽大的一面。对不属于危害重大的犯罪，都规定了较轻的刑罚。⑥1982年4月，中共中央、国务院作出《关于打击经济领域中严重犯罪活动的决定》提出，对一般案件和重大案件，重点抓重大案件，对历史积案和现行案件，重点抓现行案件；对社会上的普通案件和国家机关、企业事业单位内部的案件或它们与社会上不法分子共谋进行的案件，重点抓与国家机关、企业事业单位有关的案件。对于在经济上犯有不那么严重罪行的人，在他们决心悔改和清退赃款赃物以后，可以减轻或免除处分。1989年8月，最高人民法院、最高人民检察院的《关于贪污、受贿、投机倒把等犯罪分子必须在限期内自首坦白的通告》明确提出，坚决贯彻惩办与宽大相结合，坦白从宽、抗拒从严的政策。这些刑事立法解释和司法解释的规定，均在某种程度上体现了惩办与宽大相结合的刑事政策。
关于这一政策的涵义演变，有学者认为，如今和今后，惩办与宽大相结合的政策仍将是我们信守的准则，但是与过去相比，政策内涵正在与刑事法律观念相应地发生变更。首先是“惩办少数，改造多数”的原则被赋予了新义。其次，“区别对待”与刑罚的个别化是相一致的。其三，宽严相济概念得到新的定位。现在一般认为惩办、宽大与罪刑法定是统一的。在对任何犯罪行为进行实体惩罚时必须以刑法为准绳，不能超越刑法的规定任意定罪处刑，这是惩办的基本内容。宽大体现了刑事政策的谦抑主义，是建立在罪刑法定主义基础上的，从宽的反义词不再完全是从严。⑦也有学者认为，惩办与宽大相结合的政策主要强调的是宽大，少杀政策和给出路政策就反映了这一点。⑧
总的来看，惩办与宽大相结合政策从产生之日起，就带有强烈的政治斗争色彩。该政策在成为我国基本刑事政策并且法律化之后，恰遇我国出现新一轮犯罪高峰。为了严厉打击严重危害社会治安的犯罪以及各种经济犯罪，使“严打”这一具体刑事政策错位“升级”。
2.“严打”刑事政策的“升级”（1983年—2005年）
我国“严打”政策萌芽于改革开放初期，当时各种严重危害社会治安以及经济秩序的犯罪大幅攀升。1979年11月，中央召开全国城市治安会议，安排、部署社会治安形势专项工作，集中整治日益严峻的社会治安环境。彭真在会议上要求“依法严惩杀人犯、抢劫犯、强奸犯、放火犯和其他严重破坏社会秩序的犯罪分子”。1980年11月23日上午，在听取上海政法部门有关人员汇报后，彭真说：“当前，对现行犯罪分子的处理，不能从轻，要从重；不能从慢，要从快。”1981年5月，彭真主持召开北京、上海等五大城市治安座谈会时，再次强调对恶性案件的现行犯，必须依法从重、从快处理。他强调：“从重是在法律规定的量刑幅度以内的从重，不是加重；加重是在法律规定的量刑幅度以外加重判刑。”1980年2月1日，彭真在广东听取公、检、法部门汇报时指出，当前，对严重危害社会治安的刑事犯罪分子的处理，是从轻还是从重，当然要从重。对刑事犯罪分子的处理是从快还是从慢？要从快，不能慢腾腾。从重、从快，要搞准，要依法。1983年7月19日，邓小平在与公安部负责人的谈话中明确指出：“现在是非常状态，必须依法从重从快集中打击，严才能治住。”至此，“严打”刑事政策得以完全确认，1983年9月2日全国人大常委会通过的《关于严厉惩治严重危害社会治安的犯罪分子的决定》是最好的例证，该《决定》修订了刑法规定的六种犯罪的构成要件，并提高了其法定刑。最高刑至死刑。并且在时间效力上采取从新原则，而不是采取刑法规定的从旧兼从新原则。上述六种犯罪的规定在“严打”公布后得到立即适用。由此可见，刑事立法的变化彰显了“严打”刑事政策的作用。
“严打”刑事政策确立以来，我国先后于1983年、1996年、2001年开展了三次声势浩大的“严打”专项整治活动，小规模的“严打”斗争几乎年年都有。1983年“严打”主要针对危害社会治安的犯罪以及经济犯罪的急剧上升，从1983年8月开始至1987年1月结束，历时3年多。20世纪90年代以后，随着社会主义市场经济的确立，各种思潮泛起，犯罪率不断上升。在这种情形下，1996年4月9日，根据党中央、国务院的指示精神，公安部部署全国公安机关开展了一场严厉打击严重刑事犯罪的专项斗争。同年11月，公安部又组织全国公安机关开展“严打整治冬季行动”。2001年前后，随着加入WTO的步伐不断加快，改革开放的不断深入，各种刑事犯罪也不断增多。2001年4月2日，全国治安工作会议在北京召开。会议根据当时的治安形势，确定在全国范围内开展一场“严打”斗争。除了上述3次全国性的大规模“严打”活动外，全国各级政法机关还组织了某些专项“严打”活动。典型的有：1990年公安部部署的打击“车匪路霸”专项斗争；1991年中央社会治安综合管理委员会部署为期三年的反盗窃专项斗争；1995年“打拐”专项斗争；2000年“打击拐卖妇女儿童犯罪”、制贩假增值税发票和“打黑除恶”专项斗争；2005年打击商业贿赂专项斗争。2008年，根据中央社会治安综合管理委员会的部署，要坚持开展“打黑除恶”专项斗争，始终保持对严重危害人民群众生命财产安全的杀人、爆炸等严重暴力犯罪和“两抢一盗”等多发性侵财犯罪的“严打”高压态势，依法严厉打击经济领域和制假售假、侵犯知识产权等违法犯罪活动。
3.宽严相济的刑事政策（2005年—）
经过近30年的改革开放，我国社会发生了翻天覆地的变化，经济建设、民主法制建设、文化建设等取得了前所未有的成就，人民生活水平大幅度提高。同时，社会观念发生了很大改变，社会矛盾从对抗型走向非对抗型，社会治安形势从传统型向非传统型转化，构建社会主义和谐社会成为国家重大战略思想。⑨在这种形势下，如何服务于构建社会主义和谐社会，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，成为我国刑事政策的重心，宽严相济的刑事政策正是适应这一需求应运而生。
2005年12月5日至6日，在全国政法工作会议召开之际，中央政法委员会书记罗干提出，要注意贯彻宽严相济的刑事政策，并阐释了这一刑事政策的基本内涵。罗干指出：“宽严相济”是指：“对刑事犯罪区别对待，做到既要有力打击和震慑犯罪，维护法制的严肃性，又要尽可能减少社会对抗，化消极因素为积极因素，实现法律效果和社会效果的统一。”他认为：“贯彻宽严相济的刑事政策，一方面，必须坚持‘严打’方针不动摇，对严重刑事犯罪依法严厉打击，在稳准狠上和及时性上全面体现这一方针；另一方面，要充分重视依法从宽的一面，对轻微违法犯罪人员，对失足少年，要继续坚持教育、感化、挽救的方针，有条件的可适当多判一些缓刑，积极稳妥地推进社区矫正。”这是“宽严相济”的刑事政策首次在全国性会议上得到阐述和重视，标志着我国刑事政策将发生重大转变。2006年3月，在十届全国人大四次会议上，最高人民法院院长肖扬、最高人民检察院检察长贾春旺分别在《最高人民法院工作报告》、《最高人民检察院工作报告》中强调“宽严相济”的刑事政策对今后司法工作的重要指导意义。2006年10月11日，中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确指出：“实施宽严相济的刑事司法政策，改革未成年人司法制度，积极推行社区矫正。”宽严相济的刑事政策的出台，是中国社会发展到一定阶段的必然产物，是保障尊重人权、建设和谐中国的需要，代表了新时期我国刑事政策的新发展。
三、对改革开放以来我国刑事政策的评估与反思
（一）对社会治安综合治理方针的评估与反思
社会治安综合治理方针自20世纪90年代初正式确立并实施以来，已历经近20个春秋，动用了大量的人、财、物力，开展了多方面工作。应当说，社会治安综合治理方针作为一个动用全社会力量参与、各级党政机关高度重视、有着广泛群众参与的、全方位、立体型综合整治运动，谓之最好的刑事政策并不过分。但从实际效果来看，综合治理的目标显然尚未达到。从两个方面可以得到证明：一是“严打”的泛滥。不难发现，从20世纪80年代初开始的“严打”专项活动，直到今天仍在延续，几乎成为社会治安综合治理方针的替代品。二是犯罪率的持续攀升。“中国曾经是预防、控制犯罪卓有成效的国家，然而在上世纪90年代，犯罪像洪峰一样逐年上涨，我们正在进入建国以来第五次犯罪高峰，犯罪种类增多，规模升级，危害加剧。”⑩有关数据显示，2003年全国公安机关共立刑事案件439.4万起；2004年上升至471.8万起，查处各类治安案件536.6万起；2005年上半年，根据公安部的统计数字，全国公安机关共立案件213.1万起，依此判断2005年整体情况，这一数字可能与2004年持平。(11)
社会治安综合治理方针出台以来，官方层面对此效果充分肯定，学界更多的是提出反思意见。有人指出，我国治安综合治理方针基本上是在转型初期，我国当前的治安综合治理工作似乎并没有跟上转型加速期的步伐，没有充分意识到从前所依赖的传统模式已经发生变化或者正在发生变化。(12)有人认为，我国有关治安综合治理的“两个决定”属于弹性立法，缺少约束力；治安综合治理的法律地位不明确，建议在宪法中将其作为基本国策，同时制定《治安综合治理法》；治安综合治理机构隶属关系上“党政不分”，人员组成上“多位一体”，理论上不可行，实践上效率低；“群防群治”组织不健全，人员素质差，经费不足，报酬不落实，联防组织及乡规民约没有法律地位，实施具体行为过程中无法可依，无章可循。(13)还有人认为，治安综合治理方针明显具有滞后性且缺乏实效性。主要表现在：一是尚未从刑事政策理论化的层面形成具体、有效的工作机制；二是20年的摸索和探求尚未真正找准、抓住落实社会治安综合治理方针的具体、有效的载体，没有真正发现社会治安综合治理的“切入点”，阻碍了社会治安综合治理方针的深入开展；三是在综合治理与依法治理上还存在很大缺陷；四是非市场经济色彩浓重；五是仍然以权威政治为组织保证。(14)
笔者认为，社会治安综合治理的方针虽然具有一定作用，但确实存在诸多弊端。主要表现在：首先，该方针口号多于实质。尽管《关于加强治安综合治理的决定》（下称《决定》）对社会治安综合治理的工作任务、要求和目标、工作范围、原则重大措施等作了详细规定，但这些规定绝大多数是原则性的、空洞的，没有确实有效的载体和配套措施，难以真正落到实处。二是该方针几乎异化。虽然《决定》规定社会治安综合治理是运用经济的、行政的、法律的等多种手段整治治安，打击犯罪和预防犯罪，但从司法实践的落实来看，其内容却是以“严打”为主，真正消除犯罪原因的手段并不多。事实上，刑事政策必须与社会政策同时进行，在社会各个人身上发生作用，与一切教化改善及其他种种设备相辅而行，方有成功的可能。(15)三是该政策的推行中带有浓厚的政治甚至军事色彩，缺乏人性关怀措施。司法实践中，社会治安综合治理措施主要是以强制性、命令性、任务性的方式贯彻，而不是根据对犯罪发生的内在和外在原因加以深刻分析，从人性化、人道化的立场解决犯罪问题，效果自然大打折扣。四是配套社会措施贯彻不力，导致该政策执行难。贫困是产生犯罪的重要原因之一。近些年来，国民生活虽有较大改善，绝对贫困人数大幅减少，但是贫富差距拉大是不可否认的事实，相对贫困人数其实并未减少。造成这些问题的原因很多，其中与源自计划经济下的许多相关制度，如户籍制度等没有伴随社会经济的发展及时改变有密切关系。五是观念陈旧，没有随势而变。在贯彻、落实社会治安综合治理方针时，无论是领导层、执法部门还是群众，常常从对立面出发对有前科者采取全盘否定的态势，无形中使其中的许多人重新走上犯罪道路。如我国迄今为止未设置复权制度，这意味着一旦犯罪，将终生不能从事某些职业，这无疑断绝了一部分罪犯的某些美好愿望，导致再犯几率增加。
（二）对“严打”的刑事政策的评估与反思
为了评估“严打”的效果，这里特别选择三次大规模“严打”活动前后，全国几种主要犯罪的基本状况比较。(16)
通过对上述三次大规模“严打”前后，我国刑事犯罪总立案数以及四种主要犯罪的立案数的分析，可以发现“严打”的效果具有如下特征：一是发案率经“严打”只是轻微下降或者下降幅度不明显，三次“严打”均呈现同种样态；二是在“严打”第一年或者“严打”年，犯罪发案率明显下降，此后却呈稳步上升趋势，即使在“严打”期间亦如此。三是“严打”结束后的次年，总发案率呈现出报复性增长态势，1983年“严打”和1996年“严打”最为明显。个罪的发案率多数情形下也是如此，其中抢劫罪、盗窃罪最为明显。四是从总体上看，随着经济社会的发展以及人口增多，犯罪发案率呈现大幅度增长趋势。如1994年、2002年的总发案率分别是1983年的2.7倍、7.1倍，20年平均递增6%。据此，可以充分说明“严打”对于遏制犯罪并没有明显的实效或者效果甚微。相反，往往还会引起犯罪的报复性增长。如果联系“严打”期间投入的大量人、财、物力，其效益确实值得怀疑。从某种程度上说，国家在这方面是严重“亏本”的。
对于“严打”的刑事政策及其效果，部分学者予以充分肯定。有学者认为，“严打”作为一项刑事政策，它本身并不必然与刑法的理性精神相对立，亦不必然与法治理念相违背。对“严打”方针本身的价值是肯定的。只是一个如何最大化地实现其价值，如何尽可能减少“严打”在现实中可能产生的弊端的实践问题。(17)还有学者认为，“严打”是转型时期我国政局、社会长期稳定的保证。“转型期本是‘多事之秋’，但我国却保持了转型期的政治稳定与社会稳定，这首先应当归功于党和国家实行了正确的政治政策与经济政策，同时，也应当归功于党和国家实行了正确的刑事政策。我国经济连年快速增长，政治局面和社会状况长期安定，这就是对刑事政策是否正确的检验和证明。”(18)但更多的学者则是反思“严打”政策的种种弊端。如有学者认为，国家不能仅通过打击犯罪去解决犯罪问题，除了打击，还应当通过服务社会、解决社会问题进而遏制犯罪。不但如此，从社会转型的角度说，“严打”不利于促进社会的合理分化，不利于社会的转型。(19)有学者认为，“严打”只追求一时的轰动效应而忽视长远效果，一方面使得司法资源严重透支，另一方面给不法分子提供了规避法律制裁的机会与经验，降低了犯罪风险与犯罪成本，致使犯罪率必然反弹和上升。(20)还有学者认为：“‘严打’刑事政策已经实行10余年，自1983年‘严打’集中统一行动后，到1987年‘严打’战役结束，其后相继开展不同层次、不同内容的‘严打’专项斗争，‘严打’的巨大惯性和高压态势，并未达到理想的抗制犯罪的社会效果，应加以反思和适当调整。”(21)有的学者则指出，“几次‘严打’后不久犯罪形势又趋恶化的现象表明，良好的社会治安状况仅仅靠‘严打’是不能持久的，要实现社会治安形势的根本好转，必须实行理性的治理犯罪对策。”(22)
笔者认为，“严打”能够对犯罪具有一定的震慑作用，在某种程度上体现了刑法的及时性，具有一定作用。但是，“严打”的弊端更为明显。从法律的角度看，“严打”具有如下缺陷：首先，“严打”违背刑罚目的。“严打”具有浓厚的政治性、军事性、阶级专政性色彩，站在国家立场上乃将之作为一项政治斗争、甚至阶级斗争对待。这种将犯罪行为决然推向对立面的阶级斗争方式，不利于预防、教育犯罪人，违背刑罚目的。其次，“严打”不利于人权保障与社会公平和正义的实现。“严打”易造成“严打”范围之外的其他刑事犯罪一律从重处罚，水涨船高的现象，导致司法不公，甚至错案。“严打”导致破坏法治，偏离严格执法，不利于人权保障，难以实现社会公平和正义。再次，“严打”不利于犯罪惩治，有避重就轻之嫌。由于“严打”的经常性、习惯性与针对性，无疑提醒犯罪人注意国家刑事政策的方向，不要飞蛾扑火，从而使犯罪人，特别是惯犯、再犯等反“严打”、反侦破技巧增强，乃至强化其逃避法网、逍遥法外的技能。最后，“严打”有时会偏离防治犯罪的整体工程，不利于犯罪综合治理。从我国“严打”内容来看，许多情况下将某些犯罪作为一年或者一定期间重点（如车匪路霸、黄赌毒犯罪、贪污贿赂犯罪等），发动政法机关的主要力量予以针对性打击，从而导致惩治犯罪的国家力量的严重偏斜。人们不禁疑问，难道“严打”期间对专项打击的犯罪之外的其他犯罪，就应该放松吗？另外，从社会学的角度分析，“严打”的不足也是显然的：第二，关于严厉打击刑事犯罪的决策过程具有高度人格化的特征；第二，政策执行在很大程度上依靠群众运动（打战役）而非官僚体制，以特殊的行政授权取代一般的司法程序；第三，指导思想上反对官僚体制和司法程序的“四平八稳”，主张从快、从重、从严和“一刀切”。有鉴于此，可以认为“严打”总体属于一种人治的政府执行方式。(23)
（三）宽严相济的刑事政策之评析
宽严相济刑事政策是在构建社会主义和谐社会的背景下提出的。和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会，它要求既要维持良好的社会治安，又要营造和谐的人际关系。对于宽严相济的刑事政策，学术界几乎一致给予肯定。有学者认为，宽严相济的刑事政策与世界刑事政策发展之“两极化”暗合，但前者比后者更加合理，因为刑事政策的两极化突出的是矛盾的两个极端，而宽严相济的刑事政策不但重视“轻轻重重”，而且强调两者的相互调剂。宽严相济的刑事政策是刑事理性选择的结果，它取代“严打”政策来指导我国的刑事立法是历史的必然。(24)有学者认为，新中国的基本刑事政策经历了从“惩办与宽大相结合”的刑事政策到“严厉打击刑事犯罪”的刑事政策（简称“严打”刑事政策）再到“宽严相济”的刑事政策的调整过程。宽严相济的刑事政策是新中国刑事政策的新发展，其出台是中国社会各个方面共同思考和努力的结果，是新中国刑事政策的新发展。(25)有学者基于对“严打”刑事政策的反思，认为应当在总结经验教训的基础上，在一定程度上回归惩办与宽大相结合的刑事政策。不过，惩办与宽大相结合的表述因其约定俗成而定型化，命题中蕴含着意识形态成分，在其他命题不能完全反映惩办与宽大相结合的刑事政策的基本精神的情况下，赞同以宽严相济取代惩办与宽大相结合。(26)在一片赞同声中，也有学者对该政策提出一些疑虑。“由于宽严相济将两种截然不同的犯罪处理方式进行搭配，从宽严两方面进行论证，并以其论述上的互补性来化解人们对重刑化或轻型化政策的批判，比如，宽严相济通过和缓的转介措施或刑事和解这样一些美丽的外衣来巧妙化解人们对重刑化的质疑，同时，又通过严厉刑罚以提升人们对社会治安的信心来化解对轻型化的疑虑，从而容易使人们忽视在‘宽严相济’这样一个华丽的外表背后可能会有的一些问题。”(27)
笔者认为，宽严相济的刑事政策是在“严打”的刑事政策实施十余年之后，面对犯罪发案率不断攀升而已有刑事政策束手无力的情形下，回归理性的一种合理选择。与“严打”刑事政策相比，宽严相济的刑事政策抛弃了军事化、政治化、强制性的运动战式的防治犯罪手段，更多地融入了人性化、情理化的因素，体现了新时期我国刑事政策朝着科学化、合理化迈进的坚定步伐。宽严相济的刑事政策是在惩办与宽大相结合的刑事政策基础之上的发展与飞跃，代表了执政党在预防与惩治犯罪上的理念变迁。正如著名法学家马克昌教授所指出的：“宽严相济刑事政策是惩办与宽大相结合刑事政策的继承和发展。”(28)尤其是通过对“严打”的理性思考，提出宽严相济的刑事政策，对犯罪分子包括严重犯罪分子，该宽则宽，当严则严，宽以济严，严以济宽，区别对待，罚当其罪，以取得犯罪预防和控制的最佳效果。
四、改革开放以来我国刑事政策变迁历程之启示
改革开放以来，刑事政策几经变迁，折射出国家预防和惩治犯罪的思维模式、观念以及方法上的转变，为我国今后刑事政策的指定积累了极具价值的经验。
（一）针对社会现实，与时俱进，适时调整、改革刑事政策，充分发挥其功能与实效
改革开放以来，我国经历了三次大的社会政治、经济、法治形势的变迁：一是国家实施改革开放政策。结束后，1978年我国实行改革开放政策，开展“实践是检验真理的唯一标准”的大讨论，冲破了“两个凡是”和个人崇拜的长期禁锢，打破了思想僵化、教条主义的沉重枷锁，迎来了社会观念、道德伦理、思想文化的大解放。二是社会主义市场经济的确立。1992年，党的十四大召开，明确提出了“中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”。市场经济是充分体现自由、公平、竞争、独立自主和权利平等的现代经济形态，与计划经济完全不同。伴随着经济体制的翻天覆地变化，人们的思想理念、道德水准、伦理观念、文化意识等都发生了巨大变化。三是依法治国方略的入宪。1997年，党的十五大召开，首次明确将“依法治国，建设社会主义法治国家”确立为政治体制改革的根本目标和治理国家的基本方略，并对依法治国与法制发展战略作了精辟阐述。随后，宪法确立了“社会主义实行依法治国”的目标。全国掀起了探讨依法治国，建设社会主义法治国家的理论热潮。人们对民主政治、法治模式、法治与德治、立法行政司法改革、农村法治建设等方面展开深入的理论探讨，以提高全民族的法律素质为目标的“四五”普法，公民的法律意识有了质的提高，懂得利用法律维护权益，保障国家、社会、集体的利益。
伴随着上述变化，我国刑事政策应在价值、目标等方面进行反省并加以适当调整。一方面，刑事政策应当由事实层面向与价值层面相结合、具体实践向宏观决策相结合转变。最初的研究中将刑事政策界定为单纯的策略、方针、措施、原则等，随着研究的深入，将刑事政策逐步界定为战略、态度、艺术、谋略、智慧等。刑事政策学不仅仅是应用性科学，而且是一门决策性科学，是一门价值批判的“形而上”的知识体系。(29)另一方面，关注刑事政策价值追求的变化，从纯粹的功利主义向与人本主义相结合转变。过去刑事政策只关注犯罪的预防和控制，如将刑事政策界定为“同犯罪作斗争，以期实现抑制和预防犯罪之目的的策略、方针、措施和原则”等，逐渐转移到对犯罪预防、控制的合理性、正义性，如将刑事政策界定为“为维护社会稳定、实现社会正义，围绕预防、控制和惩治犯罪所采取的策略和措施”。(30)但遗憾的是，我国的刑事政策并没有随着国家政治、经济、法治形势的变化而适时调整。如果说1983年的“严打”在当时的历史条件下还具有一定意义的话，那也应该是一时的权宜之计。可是，我国“严打”的刑事政策一实施就是20多年，之间经历过市场经济建立、依法治国确立以及加入WTO等一系列影响国家政治、经济生活的重大历史事项，仍然坚持不懈，直到今日依旧如此。这种一成不变的刑事政策难以适应社会、经济发展需要。庆幸的是，“严打”的刑事政策回归其位，“严打”是宽严相济刑事政策“严”的一面的表现，它虽然是一项具体刑事政策，但并不是独立于宽严相济刑事政策之外的，更不是与之对立的。“严打”属于宽严相济刑事政策的“严”的一面。宽严相济“宽”的一面对“严打”对象仍然适用。不能一说“严打”就只考虑“严”，而忽视该“宽”的一面。(31)
总之，任何刑事政策要充分发挥实效，必须随着社会政治、经济、科技、法治、文化的发展变化而适时调整，切实做到与时俱进，充分适应社会现实的需要。
（二）调整陈旧观念，改变依赖惩治的策略，多管齐下防治犯罪，真正落实治安综合治理
一直以来，我国在贯彻刑事政策上都是强调刑事法律手段，尤其是刑罚的作用，忽视其他社会政策、体制改革、制度完善等方面的协调与配合，致使刑事政策的功效大打折扣。政府官员往往在意识上把各种刑事政策当作是拯救社会治安的灵丹妙药，不惜采取政治化、军事化、命令式的措施、手段加以落实。纵观我国目前各种有关刑事政策的论述或者研究，几乎都是将刑事政策限定为国家（当然包括执政党）专有或者专属的。(32)在我国，长期以来将刑事政策视为无产阶级专政或者人民民主专政的工具，这与我们党和国家所确立的社会治安综合治理的基本战略不符，也严重背离了我国刑事政策的实践，因为这些论述根本没有考虑市民社会在刑事政策中的地位与作用。在一个国家主导甚至是垄断一切的刑事政策模式中，市民社会的地位作用是很难设想的，也是传统的刑事政策概念或观念所难以包容的。只有将刑事政策上升到政治的层面，才有可能考虑市民社会在刑事政策体系中的地位与作用，政治国家与市民社会双本位的二元犯罪控制模式的实现才是可能的，国家主导、社会力量广泛参与的综合治理方针特色才能充分显示出来，作为“治道”的刑事政策本色才能得到充分展示。(33)与此同时，普通大众也适应并认可国家的这种意识和态度，对犯罪人抱着敌视心理，一个人只要是犯了罪，不管刑罚是否执行完毕，也不论其是否改造成为对社会有用的人，走向社会往往遭到排挤，似乎成了过街老鼠。此外，在文化意识形态领域，犯罪一直被人们视为作了见不得人的事，成为社会遗忘的角落。特别值得一提的是，我国目前的城乡二元结构，极大地阻碍了人口自由流动，损害了农村居民的利益。对于广大农村居民来说，二元户籍制度以及被排除在城市之外等现象的存在，正是农民工犯罪日益突出的主要原因之一。因此，在落实刑事政策的同时，必须完善其他配套制度。如改革户籍制度，给外来农民工与当地居民同等的公民待遇；完善社会保障制度，建立外来农民工社会和权益保障体系；严惩贪污腐败、营造公正、平等的社会秩序；完善法律法规，依法保障外来农民工的合法权益；转变政府职能，充分尊重外来农民工的主体地位，孕育和谐的社会氛围和环境，等等。实践证明，只有真正落实卓有成效的具体社会政策，配合刑事法律手段，充分实现社会治安综合治理，预防、惩治、遏制犯罪的目标才能得以实现。
总之，我国在防治犯罪方面，无论是政府层面还是社会各阶层，尚存在一些陈腐落后的思想观念，侧重刑罚的作用，缺少配套措施的支撑，没有从根本上去反思犯罪赖以发生的真正原因，导致防治犯罪的效果不佳。调整落伍的陈旧观念，改变依赖惩治的策略，多管齐下防治犯罪，真正落实治安综合治理，是未来我国制定刑事政策时应该考虑的内容。
（三）重视民意，坚持将刑事政策制度化、法治化至于核心地位，避免其人治化
民意，从规范意义上讲，是指作为非统治群体的广大公众的利益诉求。自建国以来民意就一直是统治高层的基本政治取向。在时期所广泛推行的群众路线，即当然（天然）地包含了民意的成分；作为第二代中央领导核心的邓小平也继续强调“群众路线和群众观点是我们的传家宝”，其中的“群众观点”很大程度上就是指民意；进入新世纪后，随着中国民主政治进程的推进，民意在高层的正式话语中已被明确表征，进而被作为决策机制中的必备元素。(34)每次“严打”，无不是响应民意对社会治安形势的高度关注以及迫切要求严惩违法犯罪活动的需要开展的。如上世纪80年代初第一次“严打”开始前，中央高层的文件（中共中央21号文件）在阐述“严打”的必要性时，专门提到了对于“重大、恶性案件的首要分子”打击不力，使得“目前群众意见最大”。(35)在1996年、2001年的两次“严打”中，基本上也是国家为了满足“广大人民群众的强烈愿望”而实施的。总之，根据广大人民群众对社会治安的反馈和意见，制定相关刑事政策，是应当也是必然的。
但是，尊重民意的同时，更应该坚持刑事政策的制度化、法治化。尊重民意的结果，很可能导致刑事政策偏离制度化、法治化轨道，造成民意与法律冲突导致架空法律。客观地说，民意通常是与法律相吻合的，毕竟法律的制定体现了广大人民群众的意志。但是，民意与法律有时也是脱节的。主要表现在：首先，民意与客观事实存在一定偏差。就犯罪事实来说，知晓的人毕竟总是少数，更多的人是通过其他渠道获得。由于传播渠道以及传播者的原因，很难说人民群众获得的信息完全能够代表客观事实。既然民意有时并非是对客观事实的真实反映，自然就与遵循客观事实的法律产生矛盾。其次，现实生活中的民意，虽然能反映客观事实，但出于对社会治安的不同判断标准以及对犯罪的不同心态，也会影响对社会治安形势的客观判断。再次，人们法律意识的普遍薄弱，会造成对犯罪的认定与判断更依赖于主观想象，从而与法律脱节。在民意与法律冲突时，民意决定法律，在我国有着深厚的群众基础。“历史证明，一切成文法的法律框架是相对固定的，也是相对滞后的。但法律的实施却不能滞后。滞后于民意、违背民意的法律行为，都不符合党和国家为了人民、保护人民的根本意志。为了人民群众有一个相对安定的生活环境，社会有一个相对良好的发展环境，一切法律工作都理应顺应民意，而民意的要求就是增强‘社会安全感’。”(36)置法律于不顾的民意，必然造成刑事政策贯彻和落实的随意性、自发性，缺少具体的评判标准和依据，从而使刑事政策完全取决于民意，在权威和在实效上必将大打折扣。这就需要转变观念，使刑事政策走上规范化、法治化的轨道。同时不断完善相关制度，努力使符合民意与刑事政策的规范化、法治化同步、协调，充分发挥刑事政策的功效和目标。当民意与法律发生冲突时，要坚持法律至上，疏导、化解民意，真正走上法治化道路。
总之，制定刑事政策时，既要重视民意，更要坚持刑事政策的制度化、法治化，将刑事政策纳入规范化、法治化框架之内，避免刑事政策人治化。
注释:
①［法］米海依尔·戴尔玛斯·马蒂：《刑事政策的主要体系》，卢建平译，法律出版社2000年版，第1页。
②参见刘仁文：《论刑事政策的概念与范围》，《中国人民公安大学学报》2005年第1期。
③马克昌：《论宽严相济刑事政策的定位》，《中国法学》2007年第4期。
④参见孙国华等主编：《法理学》，中国人民大学出版社2004年版，第417页。
⑤参见韩延龙等：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第3卷，中国社会科学出版社1981年版，第54-55页。
⑥马克昌等主编：《刑法学全书》，上海科学技术出版社1993年版，第556、897页。
⑦参见苏惠渔等：《我国若干刑事政策的回顾与展望》，《中国刑事法杂志》总第42期。
⑧参见陈兴良：《刑事法治视野中的刑事政策》，《江苏社会科学》2004年第5期。
⑨参见孟昭武：《准确把握宽严相济刑事政策与社会主义刑事司法理念》，载谢望原等主编：《中国刑事政策报告》（第三辑），中国法制出版社2008年版，第69页。
⑩曹凤：《第五次高峰》，今日中国出版社1997年版。
(11)参见《高安全感的犯罪高峰：中国犯罪率每年增加14%》，载/domestic/shiyong/2006/02/20/2470723.shtml。
(12)参见杨正鸣、姚建龙：《转型社会中的社会治安综合治理体系改革》，《政治与法律》2004年第5期。
(13)参见杨道平：《社会治安综合治理的法律思考》，《云南法学》1994年第4期。
(14)参见赵亮：《当代中国转型时期的刑事政策调整》，吉林大学博士学位论文，2008年4月。
(15)参见马克昌主编：《近代西方刑法学说史》，中国人民公安大学出版社2008年版，第231页。
(16)相关资料来源于《中国法律年鉴》。其中，立案率以10万人为基数。
(17)参见齐文远等：《“严打”方针的刑法学思考》，《法学论坛》2002年第5期。
(18)马长生：《对我国改革开放以来刑事政策的回顾与展望》，《法学杂志》2005年第5期。
(19)翟中东：《中国社会转型与刑事政策调整》，《学术论坛》2003年第1期。
(20)参见王平：《刑罚轻重的根据——兼论严打》，《政法论坛》2002第2期。
(21)严励：《我国刑事政策的价值追问》，《山东公安专科学校学报》2004年第3期。
(22)刘守芬等：《刑事政策变迁与刑种的改革及完善》，《河南省政法管理干部学院学报》2008年第2期。
(23)参见胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社1998年版，第23页。
(24)参见前引(22)，刘守芬等文，第16页。
(25)参见吴宗宪：《解读宽严相济的刑事政策》，《中国人民公安大学学报》2007年第1期。
(26)参见陈兴良主编：《宽严相济的刑事政策研究》，中国人民大学出版社2007年版，第8-9页。
(27)参见陈晓明：《对宽严相济刑事政策的几点疑虑》，载谢望原等主编：《中国刑事政策报告》（第三辑），中国法制出版社2008年版，第33页。
(28)前引③，马克昌文。
(29)参见梁根林：《刑事政策：立场与范畴》，法律出版社2005年版，第165页。
(30)李运才：《论刑事政策及其研究的形势》，《昆明理工大学学报》社科（法学）版2008年第8卷。
(31)参见前引③，马克昌文。
(32)参见曲新久：《刑事政策的权力分析》，中国政法大学出版社2002年版，第34页以下。
(33)参见卢建平：《作为“治道”的刑事政策》，《华东政法学院学报》2005年第4期。
(34)参见莫晓宇：《民意的刑事政策分析：一种双向考量后的扬弃》，《甘肃政法学院学报》2007年第3期。
(35)参见马克昌主编：《中国刑事政策学》，武汉大学出版社1992年版，第274页。
(36)徐红展：《法律乃民意的体现，执法不可与民意相悖》，载中国法院网，2008年4月13日。
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