社区矫正制度
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一、社区矫正制度的缘起与发展趋势
对受刑人进行矫正的思想最早可追溯到16世纪，文艺复兴运动以及由此带来了对人的尊严和价值的认识和尊重，导致16世纪的欧洲产生了现代意义上的监禁制度，英国伦敦感化院和荷兰阿姆斯特丹监狱是欧洲早期监狱的典范。最初的监狱，关押有劳动能力但却好吃懒做和扰乱社会治安的人，对他们进行训练，使他们自食其力，安分守己地生活。由于这些机构是用来进行“矫正”——即训练教育——的场所，于是就按这种基本概念命名，叫做“矫正院”。在矫正院里，刑罚的执行被看成是通过劳动和有秩序的生活进行训练教育。当时声名显赫的阿姆斯特丹斯平豪斯监狱大门上的横幅标语是这种矫正思想的最好见证：“不要害怕!我不是以牙还牙，而是强迫你为善。我手腕似铁，但我心中充满慈爱。”(注：参见(德)京特·凯泽著.刘瑞祥，潘佳斌，红云译.《欧·美·日本建于制度比较研究》，中国政法大学出版社，1989年12月版，第13页。)欧洲的许多国家都建立了这种矫正院。然而这些矫正机构只是对封建刑罚滥用的局部纠正，因为没有充分的理论论证和健全的制度保障，这些机构在18世纪逐渐退化了，大多变成了骇人听闻的恐怖之地。
产生于18世纪的刑事古典学派的刑罚思想，继续高举反封建刑罚的大旗，只是其理论旨趣已不再是对受刑人进行矫正，而是立足于绝对的意志自由，探求应当追加于受刑人的刑罚额度，以实现正义。“在刑事古典学派的刑罚理论中，只有惩罚的概念而没有矫正的概念。”(注：陈兴良.刑法的价值构造[M].北京：中国人民大学出版社.1998.100.)十九世纪末期，犯罪现象日益增多，累犯、惯犯现象日益严重，迫使人们对刑事古典学派的刑罚思想进行反思，于是，以有效抑制犯罪、防卫社会为目的的刑事实证学派应运而生。基于对意志自由的否定，刑事实证学派否定了刑罚的惩罚性：立足于对犯罪的病理性的理解，龙勃罗梭认为刑罚是对犯罪人进行积极救治的手段，通过刑罚改变行为人性格的危险性，防卫社会；立足于对犯罪的人身危险性的认识，菲利提出了刑罚的矫正性，并以此作为刑罚进步的标志。菲利认为：在人类处于最野蛮的状态下，其刑法典只有惩罚的规定，而没有关于矫正罪犯的规定，随着人类文明的进步，则出现了只有矫正而没有惩罚的观念。(注：[意]菲利著.实证派犯罪学[M].北京：中国政法大学出版社.1987.5.)在20世纪前半期，两次世界大战和战争所造成的经济萧条以及反对行刑人道化和现代化的法西斯政府，给本来就进展缓慢的改善行刑条件的进程设置了更加严重的障碍。直到第二次世界大战之后，在公众和学术界的舆论中，对受刑人进行矫正的观念才重新受到重视。
刑事实证学派的矫正观念，主要局限于监狱内的矫正。但是，累犯、惯犯等现象的日益严重，使人们对狱内矫正的效果越来越感到怀疑，犯罪人数的增加、当前刑事机构的过分拥挤和政府拨款的减少都对进一步开展矫正改革产生了极为不利的影响。人们开始将矫正的目光由监狱转向社会，缓刑、假释等社区矫正制度逐渐成为重要的行刑方式。(注：缓刑、假释作为社区矫正体系中的具体制度，是矫正时代的产物，并不是二战之后才出现的行刑制度。1870年，在美国的波斯顿，首先产生了缓刑制度，随后，美国的其他州以及其他国家都把缓刑当做鼓励人身危险性较小的偶犯与初犯等改造的措施之一予以采用。假释制度被世界各国普遍采纳与缓刑制度的兴起同步。参见邱兴隆：“矫正刑的理性反思”，载《河北法学》1999年第1期。)
如今，社区矫正已成为世界各国广为采用的一项刑罚制度。2000年的数据统计，加拿大适用社区矫正刑的比例在全世界最高，达到79.76%，澳大利亚达到77.48%，新西兰为76.15%，法国为72.63%，美国为70.25%，韩国和俄罗斯较低，但也分别达到45.9%和44.48%(注：/xinwen/200307/n07300909.htm。)。联合国的许多文件和公约，例如：《联合国非拘禁措施最低限度标准规则》、《非拘禁制裁研究的原则和指南》和《减少监禁人数、监外教养办法和罪犯的社会改造》等，也大力倡导非监禁刑措施或监禁替代措施，发展和增加使用社区矫正刑已成为一种历史潮流和国际趋势。
二、社区矫正制度的理论基础
刑事实证学派在刑罚中引入了矫正的观念，而新社会防卫论和犯罪标签理论又将矫正的场所从机构内引向社区，并合绝对主义和相对主义的相对报应主义刑罚观则提示：社区矫正作为一种刑罚制度，不应只强调矫正而忽视报应，科学的社区矫正制度应建立在相对报应主义的基础之上。
(一)刑事实证学派的矫正刑思想
刑事古典学派关注的是犯罪行为而非犯罪人，而刑事实证学派则将理论的触须伸向犯罪人，提出了“应受惩罚的不是行为而是行为人”的命题。以犯罪人取代古典学派的犯罪行为，以犯罪人的人身危险性取代古典学派的犯罪行为的社会危害性，刑事实证学派由此使责任的意蕴发生了一场革命性的变化。古典学派的道义责任论，是一种以抽象的理性人为前提的回顾性的行为责任；而社会责任论认为，刑事责任的本质是社会防卫，其根据是犯罪人的人身危险性，因此，社会责任论是以犯罪人的人身危险性为基础的前瞻性责任。
社会防卫论带来了刑罚观念的变革，对刑事立法和刑事司法都产生了深刻的影响。在刑事古典学派的理论中，刑罚具有惩罚性，这种惩罚性是报应与威慑的前提与基础。实证学派贬低了惩罚的意义，立足于行为人的人身危险性，力图对刑罚制度进行变革。刑罚的个别化制度、不定期刑制度和矫正制度就是在这种理论背景下产生的。
刑罚个别化要求在量刑与行刑的时候充分考虑犯罪人的个人特征，以实现有效的矫正；不定期刑中的期限长短取决于矫正的效果；矫正制度是对刑罚功能的改造，以此取代古典学派的惩罚。惩罚是以报应或者威吓为目的，而矫正则意味着对犯罪人的人格进行救治。矫正理论将注意力集中在罪犯身上，强调的是对罪犯的再教育、重新培训和再社会化。在一所监狱机构内，矫正意味着犯人重新获得他们在监禁期间失去的技能、装备或能力。(注：参见(美)霍金斯、阿尔波特：《美国监狱制度——刑罚与正义》，中国人民公安大学出版社1991年版，第217页。)矫正使得监狱的性质发生了根本性的变化，即从报应的场所转变为救治的场所，从而引发了监狱制度的改革。实证学派认为，古典学派的监狱制度之所以失败，主要是因为没有对犯人进行有效的矫正，只是进行简单的关押和隔离，因而主张在关押期间，要采用科学的方法对犯人进行矫正，“对于罪犯的矫正必须是科学的，因为重罪常常表现为罪犯个人的病态。在美国已有埃尔迈拉教养院之类的机构，正式适用实证派犯罪学的方法。这些机构的指导人是心理学家、医生。当一个未成年犯进来时，对其要从生理学和心理学的角度进行研究。”(注：(意)菲利著：《实证派犯罪学》，中国政法大学出版社1987年版，第52页。)通过对犯人的矫正，改变其犯罪心理与犯罪人格，使其能够顺利回归社会。如今，对罪犯进行矫正已成为现代监狱制度必不可少的重要组成部分。将矫正思想引入刑罚，无疑是刑事实证学派的一个杰出贡献。
(二)新社会防卫论
20世纪50年代，法国刑法学家安塞尔在继承刑事实证学派的社会防卫理论和对格拉马蒂卡激进的社会防卫思想纠偏的基础上，创立了新社会防卫论。安塞尔认为，社会防卫运动应遵循两个基本原则：第一，转变刑罚观念，反对传统的报复性惩罚制度；第二，保护权利(包括犯罪人的权利)，保护人类，提高人类价值，从而建立一个人道主义的刑事政策新体系，旨在实现改造目的，使犯罪人顺利回归社会。在这两个基本原则的指导下，安塞尔提出了改革监禁刑的主张。安塞尔从社会防卫运动的注重批判、关注社会并与人文科学紧密联系的基础出发，认为现实生活中的监狱与人们对监狱的期望相去甚远。监狱已经从与犯罪作斗争的工具蜕变成为重新犯罪的学校，监狱还使犯罪人脱离正常的生活环境，处于一种不自然的状态和境地。鉴于监狱的种种弊端，安塞尔认为，应当慎用监禁刑，“只能是在任何其他方式和方法都行不通以后采取的与犯罪作斗争的最后手段。”(注：安塞尔著.卢建平译.新刑法理论[M].香港天地图书有限公司，1990.82.82-88.)应尽量使用以下方法代替监禁刑的适用：1.以“开放监狱”、“周末监禁”等方式来对传统的监禁制度进行改革，罪犯释放前应先予假释一段时间；2.扩大缓刑的适用；3.推广原苏联的“不剥夺自由的劳动改造制”和英国的“公益劳动制”(罪犯不被关押，参加一定数量的属公共利益的服务或劳动)；4.适当地用罚金刑替代短期监禁刑，可用“日数罚金制”等方法对罚金刑进行改革。(注：安塞尔著.卢建平译.新刑法理论[M].香港天地图书有限公司，1990.82.82-88.)安塞尔的刑事政策理论指出了建立社区矫正制度的必要性，为社区矫正的立法和司法实践提供了理论基础和具体的操作指引。
(三)犯罪学上的标签理论
标签理论(labelingtheory)萌芽于20世纪30年代，形成于60年代末期，并迅速成为犯罪学的主流理论之一。标签理论把研究的视角由犯罪人转向对犯罪人有重要影响的周围环境和控制犯罪的机构，探讨这些因素对犯罪形成的影响。标签理论认为：犯罪行为本身并不能引起行为人的越轨认同(deviantidentity)，当犯罪人在被刑事机关追诉时，便开始了贴标签的过程，面对公众的谴责和“坏人”的标签，犯罪人很难保持一种积极的自我评价，于是对“坏人”的标签产生消极的认同，由原来的初级越轨行为(primarydeviance)发展到继发越轨行为(secondarydeviance)，行为人的犯罪生涯由此形成。标签理论的主要代表人物埃德温·利默特(EdwinM.Lemert)认为：继发越轨行为是被贴上坏的标签的人适应人们对他的初次越轨行为作出的反应的结果。
标签理论在进行理论研究的同时，也提出了改革控制犯罪的机构与制度的刑事政策建议，如非犯罪化(decriminalization)、转向(diversion)、非机构化(deinstitualization)、赔偿(restitution)和补偿(reparation)等。因为将罪犯判刑入狱是最深刻的标签化过程，所以标签理论认为应将一些犯罪人在矫正机构中服刑转到社区内进行矫正，以减轻监狱等司法机构对受刑人所形成的消极标签效果。“机构可能将犯罪人从身体和心理上与社会隔离开来，会割断犯罪人与学校、工作、家庭和其他支持性影响的联系，会增加向他们牢固地打上犯罪人烙印的可能性。重新整合的目标更有可能通过在社区中对犯罪人开展工作达到，而不可能通过监禁来达到。”(注：转引自吴宗宪著.西方犯罪学[M].北京：法律出版社，1999.541.)标签理论不仅倡导将狱内矫正改为社区矫正，而且主张判令犯罪人通过支付赔偿金或其他方式对受害人进行赔偿，或者提供社区服务补偿其犯罪行为所造成的损害。标签理论的这些刑事政策建议对社区矫正的刑事立法和司法活动产生了深远的影响。
(四)立足于相对报应主义的社区矫正理论
社区矫正理论的产生和发展，实际上是刑法学思想发展的缩影，见证了学派相争的过程，也是学派相争的结晶。在美国的二十世纪三、四、五十年代，以实证学派的主张为理论根据的康复模式(RehabilitationModel)是占主导地位的矫正模式。康复模式(又称为医疗模式，medicalmodel)认为：犯人只是病人而非坏人，是疾病驱使其走上犯罪道路，必须将监狱转化为治疗罪犯疾病的医院，帮助罪犯解决驱使其犯罪的内在冲突，使罪犯因此而得到康复。经验主义者在反复研究后指出，康复模式对减少累犯几乎不起作用，通过对一百种个案的实验研究，研究人员得出结论：矫正中治疗的有效性是极其有限、前后矛盾的，而且其可靠性也颇值得怀疑。60年代，人们开始重新寻求更好的矫正模式，建立在对狱内矫正认识经验的基础上，以社区矫正为其主要内容的重新回归模式(ReintegrationModel)应运而生。重新回归模式认为：监狱不是矫正罪犯的理想环境，把社区当作治疗中心，将罪犯置于社区环境中，通过强化罪犯与社区之间的联系，更容易使其重新适应社会生活。在重新回归思想的指导下，社区矫正制度在60年代末70年代初在美国获得了迅速的发展。然而，社区矫正很快就变得不受欢迎了，原因是美国社会中的犯罪率激增，社会治安恶化，民众要求惩罚犯罪的呼声随之升高。于是20世纪70年代中期以后，美国的刑事政策发生了显著变化，强调刑罚的惩罚和威慑效应的新古典主义(相对报应主义)抬头，旧的惩罚模式重又受到欢迎。惩罚模式认为：监禁是对付犯罪的一个更加合适的方式，犯人们必须在监狱中为其罪行付出代价。
但是，矫正制度的发展并不是简单的兜圈子，惩罚模式并没有完全颠覆社区矫正制度，只是强调不应一味追求矫正而忽视对罪犯的惩罚。事实上，20世纪70年代以后，在美国兴起的强调惩罚与社区保护并重的中间性惩罚(intermediatepunishment)，被认为是社区矫正制度发展的新境界。(注：参见冯卫国著.行刑社会化研究[M].北京：北京大学出版社，2003.181.)
笔者认为：科学的社区矫正制度应建立在相对报应主义的基础上。社区环境不割断罪犯与正常社会生活的联系，有监狱无可比拟的优越性，更适宜于对罪犯进行有效的矫正。但社区矫正仍然是一种刑罚或刑罚执行方式，不应丧失刑罚固有的惩罚性。报应与功利永远是刑罚不可或缺的两个方面，在具体的行刑方式设计上，应对两个方面都给予足够的重视，矫正制度螺旋式的发展历程也证明了这一点。社区矫正的惩罚性主要体现在：具体社区矫正措施(如缓刑、假释、家中监禁、电子监控、中途训练所等)中体现对罪犯的监督、控制和惩罚，或者在判令社区矫正的同时判令罪犯对受害人进行赔偿或以提供公益劳动的方式对社会进行补偿等。(注：笔者认为：美国70年代中期以后的社区矫正实践正是以相对报应主义作为理论基础的。但是，强化的社区惩罚措施是否能收到积极的效果在美国仍存在争论。参见刘强著.美国刑事执法的理论与实践.北京：法律出版社，2000.205-243.247-248.)三、我国社区矫正制度的现状
(一)立法现状
在我国现行的刑罚体系中，属于社区矫正的刑罚方法有管制和剥夺政治权利，属于社区矫正的行刑方式有缓刑、假释和暂予监外执行。在刑罚方法上，剥夺政治权利既可独立适用于较轻的犯罪，又可附加适用于严重的犯罪，管制是适用于轻罪的刑罚方法。在刑罚的执行制度上，缓刑是用来救济短期自由刑弊端的社区矫正制度，假释是用来救济长期自由刑弊端的社区矫正制度。暂予监外执行是罪犯具有法定的身体原因时变更执行场所的一项制度，因其执行场所在社区，具有社区矫正的效果，因而属于一种社区矫正制度。(注：笔者认为，在客观效果上具有社区矫正的效果，但从主观上却是不得已而为之的行刑方式，即它本质上不是为了避免监禁刑对受刑人监狱化的弊端、而是因为受刑人身体上不适于在监狱行刑的原因才产生的行刑制度。)从总体上看，我国社区矫正的制度体系是完备的，既有救济短期自由刑弊端的制度，又有救济长期自由刑弊端的制度。
但是，以社区矫正制度的理论基础和刑事诉讼分权理念为根据，笔者认为，我国社区矫正制度在以下两个方面仍需改进：(注：对于我国的社区矫正制度，学者们提出了许多改进的建议，以假释制度为例，认为其实质性条件的规定过于抽象、概括，不易操作；应设立法定假释制度；重置假释决定机关；等等。但是笔者认为，第一，不能以国外立法例为根据对我国的社区矫正制度提出批评；第二，我国社区矫正制度所存在问题的症结在司法环节而不是立法环节，立法上需要改进的只是违背社区矫正理论基础和严重制约社区矫正功能发挥的相关规定。)
1.关于执行机关的规定。根据刑法的规定，剥夺政治权利刑、管制刑、缓刑、假释和暂予监外执行的执行机关都是公安机关，这一规定受到学界的普遍质疑。主要原因是：一个完整的刑事诉讼过程应包括侦查、起诉、审判和执行四个阶段，前三个阶段分别由公安机关、检察机关和人民法院负责，但是执行阶段却没有专门的机关来负责，而是由公安机关负责，这一方面有违分工负责、互相配合、互相制约的刑事诉讼原则，另一方面，因为公安机关工作任务繁重，导致刑罚执行的质量大打折扣。此外，笔者认为，这种将刑罚执行工作交由公安机关来完成的规定，正是我国“重打击、轻防范”，“重惩罚，轻矫正”的刑事政策的反映。这一刑事执行体制严重制约了社区矫正功能的发挥，亟待改革。
2.关于具体制度内容中惩罚性的体现。刑罚是能给罪犯带来一定的痛苦或利益损失的惩罚措施，这种惩罚性不仅是为了实现正义报应的需要，而且有助于使罪犯从痛苦中感受正义的力量和犯罪的无价值性，从而促使其进行深刻的自我反省，改造成为守法公民。(注：据报导：经法院判决后接受社区矫正的缓刑犯，由于缺乏监禁教育的亲身体会，出现了不认真服刑的现象，因此，北京市房山区矫正部门组织22名缓刑犯参观监狱，让其体会刑罚的惩罚性。参见“北京房山区法院首次让缓刑犯参观监狱接受矫正”，/xinwen/200309/n09170849.htm。)同时，这种惩罚性也向社会公众昭示了法律的威严和法律的不可侵犯性，有利于刑罚的一般预防目的的实现。正像本文第二部分所指出的，社区矫正制度应建立于相对报应主义的基础之上，惩罚与矫正二者均不应忽视。惩罚是矫正的基础，如果一味强调矫正而忽视刑罚的惩罚性，矫正的目的也就难以实现，这已是社区矫正制度的发展历史所证明了的规律。现行法律中关于社区矫正的规定，尤其是管制刑和缓刑，没有要求罪犯以积极作为的方式履行某种义务以补偿损害或使其遭受某种物质利益损失的规定，因而缺乏作为对犯罪行为反应的刑罚应具有的惩罚力度。对刑罚的惩罚性体现不够，这是立法上应该改进的地方。
(二)司法现状
对我国来说，社区矫正制度所存在的问题主要在司法适用方面。受重刑观念和报应刑思想的影响，司法机关在司法实践中较少选择社区矫正刑适用，严重影响和制约社区矫正制度功能的发挥和刑罚目的的实现。1.关于剥夺政治权利刑。在司法实践中，剥夺政治权利刑独立适用的数量是很少的。据江苏省高级人民法院统计，1997年该省共对29919人判处刑罚，但没有独立使用剥夺政治权利；1998年共判处犯罪分子33114人，独立使用剥夺政治权利的仅为1人；1999年判处犯罪分子38503人，也没有独立使用剥夺政治权利刑的。(注：转引自吴宗宪等著.非监禁刑研究[M].北京：中国人民公安大学出版社.2003.508.)
2.关于管制刑。1999年，全国各级法院判处刑罚的罪犯总数为608259人，其中被判处管制的有7515人，占总数的1.23%；2000年为646431人，其中被判处管制的为7822人，占1.21%；2001年为751146人，其中被判处管制的为9481人，占1.26%。(注：郭建安，郑霞泽.略论改革和完善我国的社区矫正制度[J].法治论丛.2003(3).)
3.关于缓刑。1999年，全国的缓刑适用率为14.86%，2000年为15.85%，2001年为14.71%。此外，各地人民法院适用缓刑的标准差异很大，有些法院适用缓刑的数量很少，还有一些法院几乎不适用缓刑这种刑罚方法。(注：郭建安，郑霞泽.略论改革和完善我国的社区矫正制度[J].法治论丛.2003(3).)在美国，1995年有535.78万人处于社区监督之下，其中缓刑犯为309.0626万人，而当年被监禁的人口总数为156.7万人，缓刑适用率达到22.4%。(注：参见吴宗宪等著.非监禁刑研究[M].北京：中国人民公安大学出版社2003.401.402.)
4.关于假释。1996年，全国共假释罪犯36552人，假释率为2.58%；1997年假释41993人，假释率为2.9%；1998年假释29541人，假释率为2.06%；1999年假释30075人，假释率为2.11%；2000年假释23550人，假释率为1.63%。(注：司法部监狱管理局《监狱工作简报》，1996-2000年。)在韩国，20世纪90年代后期假释人数持续地快速增长：1995年的假释人数为2516人，占监狱犯人总数的11.12%，1996年的假释人数为2876人，占监狱犯人总数的8.75%，1997年的假释人数为2614人，占监狱犯人总数的7.89%，1998年的假释人数为4790人，占监狱犯人总数的13.63%，1999年的假释人数为8559人，占监狱犯人总数的23.16%。(注：参见吴宗宪等著.非监禁刑研究[M].北京：中国人民公安大学出版社2003.401.402.)
5.关于监外执行。1996年，全国监狱系统有保外就医罪犯30178人，占在押犯总数的2.13%；1997年，有保外就医罪犯27271人，占在押犯总数1.89%；1998年，有保外就医罪犯24878人，占在押犯总数1.73%；1999年，有保外就医罪犯22513人，占在押犯总数1.58%；2000年，有保外就医罪犯20021人，占在押犯总数1.40%。(注：司法部监狱管理局《监狱工作简报》，1996-2000年。)
(三)原因分析
造成社区矫正制度适用率低的根本原因是报应刑思想仍是我国占主流的刑罚观。相对报应主义成为西方国家占主导地位的刑罚观经历了相当长历史时期的演变，而我国基本没有经过刑罚观的蜕变与演进，报应刑思想是历史上占主导地位的刑罚观，在现实生活中仍具有强大的影响力。其影响力波及国家和社会生活的方方面面，立法机关、司法机关、行政机关、公众和舆论都概莫能外。
在报应主义刑罚观的影响下，自20世纪80年代以来，我国的刑事政策始终以“严打”为惩治刑事犯罪行为的基线，结合不断演化的犯罪态势，有针对性地进行“严打”斗争。“严打”最明显的两个特征是从重和从快，“从重”要求在法定的量刑幅度内对被告判处较重的刑罚。严打过程中片面强调从重处罚的做法，将注意力集中到刑罚的报应功能上，而忽略了刑罚的矫正功能。在立法上，监禁刑是最主要的一种刑种，是惟一为所有犯罪的法定刑包含的一种刑种，相反，可以避免监禁刑弊端的社区矫正刑种和刑罚执行方式却处于从属地位。在司法实践中，有助于受刑人改善更生的社区矫正刑罚如缓刑、假释等极少被适用，监狱系统一直维持着以刑满释放为主的出狱方式。在公众和舆论的观念中，刑罚就意味着监禁，犯罪与监禁是联系在一起的，如果一个人犯了罪而没有坐牢，就不能叫遭了报应，受了惩罚。
上述刑事政策、立法、司法以及公众和舆论的观念几个因素在报应主义刑罚观的主导下，相互影响，不良循环，反过来又强化了报应主义刑罚观，造成社区矫正制度在我国的发展举步维艰。
四、我国社区矫正的改革和完善
(一)更新刑罚观念
虽然发展社区矫正要做许多工作，如修改法律、改善司法，等等，但笔者认为最根本、最重要的还是首先要更新刑罚观念。首先，国家机关要摒弃“严打”这样的刑事政策，“严打”破坏了法制的统一，客观上宣扬了重刑主义和报应主义，在其指导下的立法和司法实践强调打击和报应而忽视矫正，贻害深远。其次，立法机关应重视刑罚的执行，侦查、起诉和审判着眼于过去，侧重入罪，执行应着眼于将来，强调对受刑人的改善和矫正，在这一思想的指导下，要改善三个方面的工作：改变监禁刑作为最主要刑种的状况，以增加社区矫正刑的适用机会；制定统一的刑事执行法，在其中贯彻“着眼于将来”的刑事执行理念；在刑事执行法中规定统一的刑事执行机关。第三，司法机关(人民法院和监狱)要有“着眼于将来”的观念，依法大胆充分适用社区矫正刑罚。最后，媒体要逐步树立相对报应主义的舆论导向，引导公众刑罚观的转变。
此外，对社区矫正制度的立法设计要避免矫正刑的固有缺陷。古典学派过分强调对犯罪行为的报应，而忽略对行为人的矫正和改善，因而受到实证学派的激烈批判，但是，实证学派在关注犯罪人的改善的同时，又从一个极端走向另一个极端，即过分强调对行为人的矫正而忽略对犯罪行为的报应，导致刑罚失去惩罚性的特征。对犯罪人只讲矫正不讲惩罚，不仅对社会不公，而且因为犯罪人没有切身体会到犯罪所导致的不利后果，从而严重削弱了矫正的效果。社区矫正制度之所以在20世纪60年代面临危机，就是因为当时的社区矫正只讲矫正而忽略了刑罚应具有的惩罚性和强制性，而70年代经过修正后的社区矫正制度，正是在社区矫正的制度内容中增加了惩罚性的内容和加强了社区矫正措施的强制性。
(二)完善法律规定
1.建立全新的社区矫正刑执行体系。在最高司法行政机关——司法部内设立刑事执行一局(原监狱管理局)和刑事执行二局，地方司法行政机关内设立相应的执行机构。执行一局负责死缓、无期徒刑、有期徒刑、拘役的执行；刑事执行二局负责管制、缓刑、剥夺政治权利、罚金、没收财产的执行并负责假释和暂予监外执行的监督。(注：储槐植，汪永乐.论刑事执行主体的合理配置[J].犯罪与改造研究.2000(10).)
2.关于管制刑。在管制刑的内容中增加对受害人进行赔偿、参加公益劳动和缴纳一定数量保证金的规定。前两项规定体现了刑罚的惩罚性，而后一项是针对违反管制刑监督管理规定的立法救济措施，即犯罪分子在管制刑期内违反监督管理规定时，所缴纳的保证金不予返还。
3.关于缓刑。增加关于缓刑犯义务的规定，如应对受害人进行补偿、参加公益劳动和缴纳保证金等，前两项规定以增加缓刑的惩罚性，避免被判处缓刑的犯罪分子所受的惩罚大于被判处3年以下有期徒刑的犯罪分子的现象，后一项规定是针对缓刑期间实施一般违法违规行为所作的立法救济措施，即缓刑犯在缓刑期间有一般违法违规行为，不构成撤销缓刑的条件时，对其缴纳的保证金予以收缴。
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