社区矫正制度发展思路

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作为应对犯罪的刑事对策，社区矫正的理论意义无疑取决于制度的合理建，尤其在它终于突破理论清谈进人制度尝试阶段时，我们更须关注的是社区矫正运作机制的完善、适用对象的重点圈定、矫正方式的多元选择、不同社区推行该制度的起步条件和可行方案，并明确推行社区矫正的难点所在，正视其可能存在的负效应，从而深人、持久、有效地推进社区矫正的制度化进程。

一

社区矫正在不同语境可以有不同的表述，但是如果将它作为一个制度性概念，尤其是论者想要借此活化整个司法预防的运作就必须有标志性确认。我个人认为，社区矫正不等同于行刑社会化，“矫正”本身也只表达了该制度的核心内容而非全部特征。社区矫正是与场所性处遇相对的概念，它是指在社会环境下，由国家有关部门联合社区组织与社会志愿人员，对符合条件的犯罪人或有犯罪危险的人进行行为矫治、生活扶助的活动。

1．沿着司法预防圈由外向内划定社区矫正范围

根据犯罪学的通说，所谓司法预防包括对犯罪人的刑事处置和对有犯罪危险的人的特殊行政处置。由于剥夺自由刑处于我国刑罚运作的绝对中心地位，特殊行政法在刑法外围又构筑了劳动教养、强制戒毒、收容教育等预防犯罪的措施，因此，由司法机关组织的犯罪预防方式大多在场所内完成，具有封闭特征。关键在于，尽管监禁刑执行直接导致了犯罪恶习的交叉或深度传染，受刑人存在重返社会的困难，行刑机关仍会为实现报应犯罪而视其为一种必要的代价，这表明社区矫正措施对在押罪犯的行刑而言至多起到补充作用，它的真正有所作为应当是增加限制自由刑刑种的适用和改善缓刑督导制度。另一方面，从理论上看，既然剥夺自由刑所固有的弊端同样存在于其他场所性处置之中，除必要的封闭性强制治疗须与社会康复方式结合外，其他劳动教养（包括收容教养）、收容教育甚至工读教育的对象似乎更适宜于采用各种社区矫正的方法。①

客观地说，在现行刑事法或特殊行政法机制中，那些与非犯罪化、非刑罚化和非监禁化改革思路相关的制度尝试大抵可归人社区矫正措施。即社区矫正的对象包括：(1）假释或监外执行的罪犯；(2）被判处管制或缓刑的罪犯；(3）暂缓不起诉人；(4）除毒瘾强戒对象以外的受教养人。

2．根据司法预防需要，澄清“矫正”之意

“矫正”字义与强制改造相通，但是目前国内社区矫正的试点做法实际超出了这一特定范围，据各地经验，除对受处置人采取行为督导外，限时强制公益性劳动、生活扶助等都是其重要的制度内容，其中强制公益性劳动主要具有社会补偿的意义，生活扶助则具有救助、扶持的性质，这本身已经很能说明问题。值得注意的是，社区矫正既然可以针对不同的对象，它必然被划分为行刑方式、刑的附随处分和其他保安处分等不同种类，因此，用一套固有做法应对不同情况是不合适的。对此我们不妨从国外学者有关社会处遇制度的理论归类人手，说明细化和突出各种方式特点的必要性。日本学者把社会内处遇分为假释、保护观察、改造应急保护、社区服务命令和损害赔偿命令等具体方式。②其中，改造应急保护是针对因无生活来源急需救助的出狱人、免予处罚人、缓刑人、不起诉人予以场所庇护和实施必要的教育、训练、医疗的一时性保护和继续性保护；假释借用的是保护观察手段，但具有执行刑罚的心理强制特性；保护观察除作为假释缓刑督导的方法外，本身可以针对符合条件的犯罪人或违法少年作为终局性处分；社区服务令通过无偿劳动替代自由刑执行；损害赔偿令作为缓期宣告、缓刑或假释的条件命令犯罪人向被害人赔偿损失。以上多数做法可以交叉适用，但有的做法具有相当的独立性，比如保护观察是最普遍的做法，强制无偿劳动则只能针对16岁以上受刑人。

目前国内社区矫正的试点中，责令被矫治人参加公益性劳动似乎较为普遍，其用意可能是：无偿劳动可以替代监禁成为新的行刑方式；社区通过劳动时限可以有效控制特定对象的活动；通过公益劳动，行为人可以对社会做出一定程度的补偿；通过公益劳动，矫治对象可以增强自身的社会连带意识和责任意识等等。问题在于：(1）社区矫治的对象不限于受刑人，至少对缓刑罪犯附加强制公益劳动的必要性有待论证。无偿劳动既有公益性补偿作用也有一定的惩罚性质，它用以一种对被判处管制刑或者监外执行罪犯的执行方式不存在多少争议，但缓刑是一种非刑罚性处置方式，它与管制刑执行的质的区别似乎不能采用无偿劳动的时限差别予以体现。(2）即使针对受刑人，一律责令公益性劳动也未必合适。目前已经有人从现行刑法规定的角度对强制假释罪犯进行公益劳动的做法提出了置疑。③而从理论上看，假释虽是监禁刑的变更执行方式，附条件的提前释放却有着与其他执行方式不同的涵义：附条件指受刑人通过自己的守法行为顺利重返社会，提前释放意味着假释人处于基本正常的社会生活状态，鉴于假释人须致力于恢复正常的社会生活，增加其强制劳动的惩罚内容可能过多干预假释人的再社会化进程，因此，对假释罪犯的行为督导理应采取更加有效的方式。

此外，在处理有直接被害人的严重违法或犯罪案件时，以被矫治人对被害人做出损害赔偿为条件启动缓刑、相对不起诉制度或替代场所性教养，并予以必要的行为督导和生活扶助，对于修复犯罪侵害和缓和社会紧张关系来说，有着比强制公益劳动直接积极的社会效果，它同时能够体现法律对个人权利的优位保护。至于采取金钱赔偿还是劳动赔偿方式，确定什么样的赔偿力度，可以根据不同的损害程度、对象特点与可能条件具体择定。比如针对严重违法或犯罪的未成年人，选用劳务方式对被害人做出一定程度的补偿可能会收到较好效果。在这个意义上看，通过社会提供有偿劳动实现行为人对被害人的赔偿，是值得做出制度尝试的。所以，社区矫正制度的基本特征应是行为督导、生活扶助，强制无偿劳动和对被害人的损害赔偿分别适用于不同的对象。

二

无论在哪个国家，社区矫正法律机制都是公法机制中最具综合特性的部分，它集中了国家、社会与个人共同抗制犯罪的资源和能量，但在貌似相同的运作方式背后有着不同的支配力。如果社区发育较为成熟，来自民间的主导作用足以让政府充当扶助角色，如果社区矫正活动尚须依赖政府推进，规范国家管理部门和司法机构行为，促使其有效分工合作，就成了启动权力机制良性运作的关键环节。

1．国家司法行政系统承担社区矫正管理的主体部分

在我国，由国家司法行政系统承担社区矫正管理的主体部分既有现实起点也有历史根据。社区矫正所以能够有计划地在较大范围试点推行，直接得益于国家司法行政部门有关建议对宏观决策思维的积极影响。社区矫正的合理性原本不存在理论疑点，刑事法学者对行刑社会化和社会综合治理的价值论证程度甚至让人已有陈词滥调的感觉，但即使如此，社区矫治仍然很难成规模地进人操作层面，相反刑事政策对犯罪处理的态度存在某种程度的分裂，一方面“打防结合、以防为主”被明确为总体指导思想，另一方面，透过历次“严打”和专项犯罪的治理，我们所看到的是以打为防的具体思路。这对刑事法运作产生的影响是实质性的，只不过刑事立法和司法活动中，传统重刑理念被包裹上一层西方报应主义的外衣，所谓法律公正异化为这样的结果：定罪量刑始终是刑事法运作的重心，行刑制度越来越走向封闭、僵化。对于决策者和大多数国家管理部门来说，通过一次性定罪量刑表达他们对犯罪的否定立场明显比建立再犯罪预防机制要简单得多，尽管他们也知道社会综合治理才是长久对策，但对其社会预防犯罪的起步条件、具体组织过程、成本投入量和收益期等等心中无底，国家司法行政管理系统主要承担剥夺自由刑执行和劳动教养、收容教养执行等具体职能，其对司法预防效益和再犯罪抑制的关注程度要大于其他部门。近年来，监狱系统为加快监狱文明化和行刑开放化进程致力于推行罪犯分类制度，却始终没能取得突破性进展，原因在于制度尝试缺乏必要的外部条件；劳教管理部门完善执行制度的种种努力也因其前期运作的不合理而无力扭转颓势；更严重的是“严打”所造成收容场所的拥挤现象，已使得整个执行系统处于超负荷、低效益运作状态。因此，司法行政部门对推行社区矫正的必要性论证和提出可行性方案，既是争取更有利的外部条件，又符合社会发展的长远利益。

自2002年初以来，上海、北京等地先后进行了社区矫正的试点工作，从试点地区的矫正管理体制看，由政法委牵头，公、检、法、司部门联手协作，重在解决矫正对象的选择和协作分工；常设办事机构设置在司法行政管理部门，后者具体负责组织矫正工作和落实矫正责任。④

．落实公、检、法等部门的职能联动

按往常做法，采取综合管理机制展开司法活动能够产生运动式效果却很难形成制度。远一点说，劳教审批委员会在名义上是一个综合机构，实质由公安部门代行职责，近一点说，这些年来社会综合治理措施很难落实到位，多少也要归咎于“综合治理、谁也不理。”照此看来，如果由政法委牵头，公检法司部门联合办公的做法，最终变成司法行政部门的一家之事，尾巴支配一切的结果就不言自明了。因此，在法律有待完善之时，宏观协调机构如何利用政策杠杆有效整合现有的司法资源，是一个不可忽视的问题。

首先，公安司法部门都负有刑罚和其他强制人身罚的执行职能，依照现行法律规定，司法部门主要负责场所内的矫正，公安机关负责管制、缓刑、假释、监外执行和所外执行劳教人员的监督管理活动。司法行政部门由场所执行向外延伸，必然与公安机关的执法职能发生交叉，这在公安部门治安任务极为繁重、警力不足的情况下，双方配合可能会大于磨擦，但是社区矫治毕竟对任何一方来说都意味着责任的加重。随着社区矫正中种种困难的出现，责任不明就可能导致双方的推诱，从而影响社区矫正的后续性发展。

其二，刑事审判机关的先行活动是带活整个刑罚执行制度的关键，法院对再犯罪预后的关注程度越高，行刑方式就越灵活。比如法院对缓刑、管制刑的适度适用，根据需要相应降低减刑适用率，对临近出狱的罪犯普遍适用假释做法，都将把更多的罪犯放在社会环境下服刑，这是实现社区矫正制度化进程的前提条件，而换个角度看，审判机关的重刑立场如不改变，缺乏积极介人行刑活动的意识，行刑社会化的最大障碍可能会来自司法机制本身。⑤其三，从执法便利角度看，检察机关在决定启用暂缓起诉制度后，可由主诉官负责考察特定对象的行为表现。目前河北、南京已有两起暂缓不起诉案件引起了较大的社会反响。它们采取社区矫治方式虽不很成熟，有些经验还是值得推广的。此外，检察机关如何在法律监督环节，支持社区矫治制度的发展，也关系到法律完善与机制成熟的有效磨合。

总之，社区矫正是在现行司法机制中配置的新功能系统，它超出了任何一个司法机关的能力范围，宏观协调部门介人具体实务活动，至少目前可以解决现实问题。

3．利用和保护民间力量参与社区矫正

在我国，居委会和村委会既有群众自治特征，又有“准国家管理”性质，它们无疑是社区矫正依靠的力量。此外，有组织的纯民间力量进人社区矫正程度目前只是象征性的参与，其自发因素较少。社会慈善组织把更多精心和有限资源放在希望工程和各种社会救助上是可以理解的，况且它本身还有维系生存的需要。但与政府单方行为相比，社会慈善力量积极介人矫正，对被矫正人产生的感召力更大，对中国传统罪孽观念的冲击更大，因而更能唤起民众的连带责任意识。从国外行刑历史与现状看，如果没有早期圣公会教友会的积极支持和监督，美国近代的监狱改革实践无从谈起，如果没有数量可观的社区志愿人员的倾力支撑，西欧各国的社区矫正不会如此深刻的影响到整个行刑格局的变化。纯民间力量如果能与群众基层自治组织共同介人社区矫正似有更便利条件，这一共同体应具有两方面的法律作用：第一，有权监督政府行为；第二，能够落实矫正措施。这显然需要打破整个司法预防的神秘和专属色彩，政府在一定程度上转变执法观念。当然，我国社会民间力量自发矫正违法犯罪人行为，存在另一些方式。家庭甚至家族对被矫正人的规导作用较大，学校次之。它们是社会志愿人员的重要来源。这些力量也应以同样方式进人以上共同体。

三

目前社区矫正的难点在于本身制度化程度不高，矫正方法有待逐步完善；由于社区条件有限，对被矫正人的行为督导必须付出极大的努力；而公众对矫正个案的失败缺乏必要的容忍度也会影响社区矫正的持久推进。因此，社区矫正制度化须注意以下问题。

1．完善观护手段，落实行为督导

目前关于强制无偿劳动的时限与具体组织方式，各地已有了一些制度方案，公安部《假释、缓刑、管制、监外执行罪犯的管理条例》为其行为督导提供了具体法律依据。但社区矫正包括行刑社会化和教养社会化，它的原意是通过社会化处遇让不同对象顺利回归社会、减少犯罪，如果矫正方式用之不当，潜性扩大行刑范围就会与这一取向相背。比如强制公益性劳动有公开示辱的特性，它的适用面应当受到严格限制，而且即使是对受刑人来说，直接在本社区从事无偿劳动可能影响其融人社区，一般情况下隔区安排无偿劳动会更好一些。这一点已有成功范例，2001年5月河北石家庄市长安区检察院曾对一桩暂缓起诉的案件适用了社会服务令，犯罪人被责令在另一社区从事规定时限的无偿劳动，取得了很好的效果。这里，我个人虽对本案适用社会服务令的合理性存有异议，但具体的操作方法是值得借鉴的。

另外，社区观护有更深的寓意。日本学者认为“保护观察的主要目的是，通过让少年回到社会环境里生活，在周围市民的协助下，给他们以顺利适应社会生活的必要援助、指导，监督他们不再重犯。保护观察的实施者与接受者之间，会产生一种相互信赖的感情纽带，使少年能战胜外部的诱惑。”⑥可见，社区观护制度应当看重的是培养行为人的自律意识，督导者更多是扮演观察的角色，只在必要时予以行为指点和生活扶助。因此，如何把握行为督导与权利保护的分寸，如何既与被矫正人保持适度距离又不致让督导者懈怠职责，是一个有待继续解答的制度性问题。

2．更客观地建立社区矫正的评估指标，坚持矫正社区化方向

在社会面临犯罪的严峻形势时，社区矫正的制度化将是一个极度艰难的过程，因为从某种意义上说，社区矫正既是利用社会力量优化预防犯罪效益，又得通过法律示范引导公众行为。一般来说，社会舆论与公众在总体上能够形成综合治理犯罪的理性看法，但涉及具体案件的社会化处置，其对犯罪的恐惧心理会冲淡理性，他们转而支持重刑政策，对社区矫正制度的回应要么冷漠，要么反对。尤其是在社区矫正的具体个案处理上，公众不能容忍哪怕是最低限度的失败。因此，对于社区矫正的评估须有更切实可行的标准，至少应当给予这一新兴事业生长的有利环境。

其实，对制度创新的压力不只是来自公众。即使在法学学者内部，有关法律公正与效益的理解仍然存在分歧，一些学者偏重于法律程序技术的立场致使他们对制度创新的审视要多于支持。南京对某犯罪人实行暂缓不起诉案件引起极大争议就是一个典型例子。检察官本着犯罪人社会化需要而启用的相对不起诉制度，被“上纲上线”：检察官造法、与罪刑法定原则相背，破坏了法律面前人人平等。这就难保社区矫正的推进过程中不出现类似情况，“唯轻刑是论”可能就是一顶现成的帽子。其实，既然现行法律给予检察官相对不起诉的自由裁量权，现行法律确认缓刑、假释、管制刑等开放化处置的存在，就已经表明刑事法价值的多元取向。关键在于司法部门与社会志愿人员对社区矫正制度化付出长久不懈的艰苦努力。

当然即使这样，社区矫正中出现失败个例仍是不可避免的，因此，对各试点地区确立的社区矫正指标应具有合理性。

注释:

①在大多数国家，涉及人身自由的保安处分限于对精神病人和酒精、麻醉品中毒者的治疗，与之相关的是社区康复的概念。因此，社区矫正的适用对象主要是犯罪人或实施了严重危害社会而有犯罪危险的不具刑事责任主体资格的未成年人。我国刑法外围的制度教养具有“准刑罚”和限制人身自由的特性，至少在客观效果上它与现行刑法的犯罪评价存在冲突，与人权保障的法治理念相距甚远。因此，把社区矫正的对象限制于犯罪人，这一制度弊端只会日趋明显。反之，借社区矫正方式改善刑事执行和淡化制度教养，能够启动整个司法预防制度的良性运作。

②[日]大谷实．刑事政策学[M]．黎宏译，法律出版社，2000年版，258一292。

③天津司法局政研室，实行罪犯社区矫正的可行性研究［J]．中国监狱2003,(3)。

④阂征．上海市社区矫治的做法［J]．中国监狱学刊，2003,(5)。

⑤我个人认为，赋予法院介人行刑的更积极角色，是推行社区矫正不可忽视的环节。对此，我对行刑管理机制的权力分配在《行刑法律机能研究》中已有详述。

⑥「日］宫泽浩——少年违法犯罪与违法犯罪少年的处遇，详见西原春夫：日本刑事法的形成与特色［M］．北京：法律出版社，1997年版，184。