增强工商监管效能建设途径探究

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本文作者：姜银龙作者单位：上海市工商学会

改进行政审批方式，进一步提高服务经济发展效能

1.改进行政审批方式可从加强行政指导入手，营造良好的行政许可氛围。行政指导工作方法是行政机关为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，在其职权范围内运用非强制性手段，在行政相对人的同意配合下，引导其做出或不做出某种行为，以实现一定行政目的的行政管理方式。行政指导的主要方式包括：一是说服和提醒。行政指导不以国家强制力为后盾，而是以理服人，规劝、引导行政相对人进行选择。行政机关就容易发生或可能发生的违法行为，对行政相对人进行劝告、预警；就行政相对人容易疏忽或不了解的相关事项进行提示。二是建议和帮助。在法律上、专业上、信息上给予行政相对人参考材料，提出引导性、倾向性意见供行政相对人决定。三是沟通和协商。与行政相对人充分沟通后达成共识。四是示范和奖励。行政机关通过推荐、评价、满意度调查等方式，引导行政相对人正确行为。行政指导是非强制性行政行为的主要形式。非强制性行政行为除了行政指导之外，还有行政合同、行政奖励、行政调解、行政资助、行政信息服务等形式。这些形式在现代政府管理中越来越被广泛应用。在市场经济和公民社会不断发展的情况下，公共行政呈现出多样性的特点，政府越来越多地把契约、协商、鼓励、帮助、劝导等私法手段引入服务公众、管理社会中来。

2.改进行政审批方式，可通过实施合同备案制度提高行政审批工作效能。行政合同机制的核心是行政商谈，即引入合同法原理，由行政机关采取与行政相对人商谈的方式，共同约定行政目标和实现行政目标的方式，以权利义务的合同形式固定下来，从而把行政目标的实现转化为行政相对人的意志。行政合同的广泛使用，可以降低对行政相对人进行单方命令的行政安排的强度，便于行政相对人理解，形成容易接受和赞同的氛围，从而减少因双方目标的差异而产生的对立，有利于化解多种社会矛盾，构建和谐社会。实行行政合同备案制度改进行政审批方式，本质上，就是坚持市场优先和社会自治原则，凡市场机制能够有效调节的，法人及其他能够自主决定的，行业组织能够自律管理的，政府就不要设定行政审批；凡可以采用事后监管和间接管理方式的，就不要再搞前置审批。这对于投资领域真正确立公民个人的投资主体地位，社会事业领域放宽限制、扩大开放、公平准入、鼓励竞争，具有积极意义。

建立健全企业信用分类管理体系，进一步提高企业监督管理效能

1．进一步建立健全服务经济发展的制度，切实把实施企业信用分类监管与自觉服务经济发展有机统一起来。监管是手段，发展才是目的。工商部门承担着服务经济社会发展的重要任务，服务发展的实际成果是检验监管效能的重要标准，必须牢固树立“发展为重、服务为先”的理念，切实做到主动服务、积极服务、创造性服务。要把企业信用分类监管与服务市场主体发展统一起来。探索推动经济发展方式加快转变的新举措、新方式和新机制，切实提高服务经济发展方式、调整经济结构的能力。

2.进一步建立健全保护经营者和消费者合法权益的制度，切实把企业信用分类监管与保护经营者和消费者合法权益有机统一起来。工商工作与民生息息相关，切实维护广大经营者和消费者的合法权益，是工商部门的职责所系、使命所在。应当把加强企业信用分类监管与切实维护经营者和消费者合法权益有机统一起来，实现企业信用分类监管与12315维权体系的互联互通、信息共享和业务协同，建立“利用信息发现问题、通过准入回溯主体、借助信用约束企业”的连锁链条。畅通维权渠道，建立快速反应机制，及时解决和反馈经营者和消费者的需求。在企业信用分类监管工作中强化维权信用记录，针对经营者和消费者反映的侵犯知识产权、产品质量和食品安全等热点问题，利用企业信用分类监管平台汇集的综合监管信息，切实加强信用监管，严厉打击各种侵犯经营者和消费者合法权益的违法违规行为，全方位保护经营者和消费者的合法权益。

3.进一步强化信用激励和信用约束制度，促进企业不断增强自律意识。工商部门应当大力推进企业信用分类监管工作法制建设，积极参与企业信用和社会信用立法工作，使企业信用分类监管工作有章可循，有法可依。进一步整合监管资源，大力推动企业信用监管工作向集成化方向发展。通过整合监管资源，建立全覆盖、多功能、高透明的企业信用新型监察系统和综合运用平台，进一步形成监管合力。进一步加强互联互通，大力推动企业信用分类监管工作社会化建设。企业信用分类监管工作只有在政府各职能部门之间互通互联、信息共享，才能发挥更大的作用，产生更加广泛的社会效果。要依法积极主动地向有关部门提供企业信用监管信息，不断扩大企业信用信息共享范围，逐步建立数据交换和共享的长效机制，切实增强企业信用激励和约束的整体效应。

充分发挥行业协会的作用，进一步提高维护市场经济秩序的效能

1.充分发挥行业协会的自律作用。国务院办公厅《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》指出，“行政执法与行业自律相结合，是完善市场监管体制的重要内容。”行业协会担负着实施行业自律的重要职责。按照有关规定，行业协会必须围绕规范市场秩序，健全各项自律性管理制度，制定并组织实施行业道德准则，大力推动行业诚信建设，建立完善行业自律性管理约束机制，规范会员行为，协调会员关系，维护公平竞争的市场环境。但是，目前大多数行业协会的行业自律工作还处在起步阶段，行政机关应进一步加大指导力度，指导有关行业协会建立健全自律公约，制定具体实施细则，明确褒扬与惩戒并举的措施，逐步实现行业自律工作的制度化、规范化和经常化。

2.充分发挥行业协会在行业内的教育引导作用。企业信用缺失，既是企业问题，也是行业问题。行业协会在引导行业内企业提高信用水平方面有着十分重要的作用。企业信用缺失的重要原因之一是教育缺失。特别是占市场主体总量80%以上的私营企业和个体工商户，由于没有主管部门，长期以来，其宣传教育工作几乎处于空白状态。行业协会可以发挥其牵头的优势，通过多种途径宣传法律法规，引导行业内企业不断增强法律意识，逐步营造依法经营、讲求信用的良好氛围。

3.充分发挥行规行约在规范市场行为方面的重要作用。所谓行规行约，就是社会组织对行业内会员行为的规范和约束条款。恩格斯在《路德维希•费尔巴哈和德国古典哲学的终结》中说过，“每一个阶级，甚至每一个行业，都各有各的道德，而且也破坏这种道德，如果他们能这样做而不受惩罚的话。”这种道德在市场活动中的反映就是行规。它既代表本行业内大多数企业的经济利益，又对同业企业之间良性竞争的标准进行认定，还对同业企业与他业企业之间的经济关系如交易行为制定规则。实际上，行规行约是非正式制度在经济领域中法律价值的体现和表达。

4.充分发挥行业协会在制定行业技术标准方面的重要作用。行业技术标准对规范市场秩序有着十分重要的作用。2006年6月，中国家用电器维修协会在北京了《房间空气调节器清洗维护规范》，这是我国首个空调维修服务自律性行业规范，旨在积极引导空调清洗维护服务走向正轨。近年来，空调在家庭消费领域的拥有率迅速攀升，一些企业打着“清洗”的旗号，但事实上，不论从清洗原料还是清洗操作过程都很不规范，有些甚至借上门服务之名，行欺诈、蒙骗之实。中国家用电器维修协会有针对性地制定实施行业规范，对引导企业积极承担社会责任起到了积极的作用。以行业协会为主研究制定本行业的产品与服务的技术标准、质量标准和服务标准，并以这些行业标准为基础加强本行业的产品和服务的规范化推进工作，对规范市场秩序能起到行政机关难以替代的作用。

5.充分发挥行业协会在市场准入方面的积极作用。许多国家具体的入市资格、退市条件均由相关的行业设计和制定，行政机关只要依据行业协会的标准条件予以监督即可。我国也可以借鉴外国经验，在市场准入方面充分发挥行业协会的作用，使行政机关在维护市场秩序的工作中处于主导地位，有利于提高行政管理工作效能。

建立行政执法类公务员管理制度，不断促进工商效能建设

我国《公务员法》第十四条规定：“国家实行公务员职位分类制度。公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。”行政执法类公务员管理制度，是指按照公务员法的有关规定，对行政机关中直接履行监管、处罚、稽查等现场执法职责的公务员，按照符合自身特点的方法进行管理的制度。

1.建立行政执法类公务员管理制度有着十分重要的现实意义。首先，建立行政执法类公务员管理制度，有利于加强对一线执法公务员队伍的管理和监督。根据一线执法公务员的工作性质和工作特点，制定具体的针对性强的管理制度，有利于进一步规范执法岗位职责，进一步严格执法岗位的任职资格条件，有利于更好的规范执法行为，更好地落实执法责任追究制度。其次，建立行政执法类公务员管理制度，有利于提高一线执法公务员队伍的专业化水平。岗位职责将更加具体规范，任职资格条件将更加严格，责任追究制度更易落实，提高业务素质和专业化水平成为行政执法类公务员的内在要求。再次，建立行政执法类公务员制度，有利于进一步激发基层一线执法公务员的工作积极性。据统计，70%的基层一线执法公务员只有办事员和科员两个职业发展台阶，但是公务员队伍的基数较其他部门要大得多，这就导致了一线执法公务员队伍的职业发展空间狭小，影响了他们的工作积极性。建立行政执法类公务员制度，设置独立的行政执法类职位序列，有利于为基层一线执法类公务员提供相对较大的职业发展空间，激励他们做好行政执法工作。

2．建立行政执法类公务员管理制度的时机已经成熟、条件已经具备。首先，《公务员法》第十四条规定为建立并实施行政执法类公务员管理制度提供了法律依据。其次，上海市工商部门试行的企业注册官制度为建立并实施行政执法类公务员管理制度探索了道路，积累了经验。早在《公务员法》实施之前的2004年，国家人事部和国家工商总局联合颁发了《关于在上海市工商行政管理局进行企业注册官制度试点的通知》（国人部发［2004］66号），决定在上海市工商局开展企业注册官制度试点工作，目的是提高行政效率，为建立公务员分类管理制度探索道路。经过八年的探索，上海工商部门建立并实施了完善的企业注册官制度，提高了企业注册工作效率，促进了企业注册官队伍建设，为建立并实施行政执法类公务员管理制度积累了一整套工作经验。再次，国家有关部门在深圳试行了公务员分类管理制度，为建立并实施行政执法类公务员管理制度积累了经验。2010年2月4日，深圳市人力资源和社会保障局公布了深圳市公务员分类管理制度改革内容，此次改革的重点就是把大部分从事政策执行、一线执法、专业服务的公务员从综合管理类中划分出来，归为行政执法类和专业技术类。经过两年的努力，取得了良好的效果，社会普遍反映，此举正是破除晋升“天花板”的重要一步。分类管理打破了“铁饭碗”，淡化了“官本位”，在一定程度上解决了公务员队伍建设上的难题，有利于增强队伍活力、提高队伍素质。

3.建立行政执法类公务员管理制度的重点内容及其注意事项。行政执法类公务员管理制度的内容主要包括目的、范围、职务名称与序列、职务与级别的对应关系、职务设置、职务晋升、交流、录用、考核、检查及培训等等。明确行政执法类公务员管理制度的重点内容需要考虑以下几个方面的因素：一是依据公务员法的有关规定，掌握立法主旨和目的，在法律法规的框架内确定重点内容。二是与综合类公务员管理制度相衔接，并注意总体平衡。三是紧密结合行政执法公务员队伍建设的现状，增强有关内容的针对性和有效性，确保建立行政执法类公务员管理制度的实效。四是以此为契机，建立健全相关工作机制。如科学合理的准入机制、分级管理的组织机制、责任到人的运行机制、权责统一的制约机制以及能上能下的激励机制等等。