市场监管工商行政论文

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一、工商行政管理和市场监管法治建设面临的新形势

近两年来，工商和市场监管部门全面进入新一轮的改革发展期。商事制度改革、职能划转、体制调整等改革措施的相继出台，不可避免地对原有的监管执法体制、机制和工作模式产生冲击，对推进法治工商建设、维护监管执法统一提出新挑战。主要表现在三个方面。

（一）商事制度改革对工商行政管理和市场监管法治建设提出新要求

商事制度改革实施以来，各项工作稳步推进，市场主体活力大大激发，改革红利进一步释放，改革的政策效应逐步显现。但与改革要求相比，还存在一定差距，需要通过法治建设，不断推进改革深入开展。一是进一步细化、完善和落实商事制度改革的有关配套制度。二是加紧推进“先证后照”改为“先照后证”。一方面，根据市场监管实际，会同有关部门梳理前置变后置的许可事项，提出修改法律、法规和规章的建议；另一方面，针对监管职责不清等问题，推进厘清部门监管职责，细化落实“谁审批、谁监管”和行业归口管理原则，合理划分监管法律责任。三是按照“严管”的要求，加强市场监管。一方面，完善登记后续监管措施，建立健全行业监管、属地监管、综合监管相协调的市场监管机制；另一方面，亟须加紧制订完善信用公示、信息共享、信用约束、社会共治等方面的法规规章，加强对各类市场主体经营行为的信用监管，形成“一处失信、处处受限”的监管效应，推动建立统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的现代市场体系。

（二）分级管理领导体制对工商行政管理和市场监管法治建设

提出新课题按照中央要求，陕西、山东、安徽、浙江等省工商和市场监管部门已完成领导体制分级管理，广东、江西等地正在实施分级管理。分级管理有利于地方政府统一调度协调执法力量，也有利于工商和市场监管部门与地方各部门之间开展执法协作，提升执法效能。但分级管理之后，工商行政管理和市场监管工作也会面临一些亟须解决的新问题：一是如何避免地方保护主义，促进地方经济健康发展。二是如何进一步完善管理手段，确保上级部门对下级部门执法工作的组织指挥、协调督办、业务指导力度，保持工商行政管理和市场监管执法的规范性和统一性。三是如何加强工商和市场监管部门的执法保障力度。由于经济发展情况不同，部分地区出于经济压力，对工商和市场监管部门的保障和支持力度较之垂管前有所下降，例如，有的地方分级管理后的人均业务经费不到省以下垂管时期的1/4，需要研究解决如何保证执法队伍建设、执法设备更新、信息化建设等问题。有的地方需要进一步探索根据车改政策要求，保障办案用车的相关办法。四是为了促进地方经济发展，部分工商和市场监管部门承担的非职能工作显著增加，如市容整治、招商引资、卫生创建、社会治安综合治理等，使基层执法力量更显不足。

（三）部分省市机构合并使工商行政管理和市场监管法治建设

面临新挑战2013年以来，安徽、浙江、天津、深圳等省市工商和市场监管部门在分级管理的基础上，进行了基层机构合并改革，吉林、辽宁、上海等地也正在推进相关工作。截至目前，各地合并情况并不统一，有的地方工商、质监、食药三家合并，有的地方工商、食药两家合并；有的省级局以下合并，有的地市局以下合并，有的只有县级局合并等。执法机构合并有利于地方政府整合有限的执法力量和执法资源，切实承担起对食品安全负总责的责任，但同时也增加了工商行政管理和市场监管执法的难度。一是基层执法的压力和风险增大。部分地方由于质监、食药几乎没有基层派出机构，机构合并后的市场监管所多是以基层工商所为基础建立的，基层所执法人员编制没有增加或者增加较少，但承担的业务量却大幅增加。此外，部分执法工作，如食品药品监管、特种设备监管等，还具有较强的专业性和技术性。基层执法力量既难以承担繁重的监管工作，也难以很快适应新的监管业务，监管执法压力和风险显著增加。二是基层执法的重点转移。因食品安全、生产安全（特种设备）等工作受到领导重视、社会关注度较高，考核中实行一票否决，而打击商标侵权，治理违法广告，反不正当竞争等行政执法工作没有硬性指标，因此，部分地区的监管执法重点开始向食品安全、特种设备监管倾斜，这对工商行政管理和市场监管日常监管有一定影响。三是行政执法证、制服、执法文书和执法程序尚不统一。执法机构合并之前，工商、质监、食药均有独立的执法证、制服、执法文书和执法程序。基层机构合并之后，部分地方统一了执法证以及执法文书，部分地方正在探索统一执法程序，多数地方还是根据办理案件的类型分别适用办案程序，这些问题需要进一步研究解决办法。

二、以改革创新精神推进工商行政管理和市场监管法治建设

工商行政管理和市场监管法治建设是一项长期的、复杂的系统工程，既要统一规划、统筹安排、分步实施，又要分清轻重缓解、突出重点。当前，解决好法治建设面临的新情况、新问题，要重点做好以下四项工作。

（一）加强法律法规规章的立改废释工作

完善工商行政管理和市场监管法律法规制度体系党的十八届四中全会强调，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。工商行政管理、市场监管法律法规和制度体系，是中国特色社会主义法律体系重要组成，是中国特色社会主义法治体系的重要基础，必须按党中央的要求，不断加以完善。一是保持工商行政管理、市场监管法律法规和制度体系的开放性、动态性、发展性。经过全系统的共同努力，目前已基本形成工商行政管理、市场监管法律法规和制度体系，但随着改革的不断深入、执法实践的不断变化，作为上层建筑的法律法规和制度体系，必然出现不适应社会发展的新情况，需要应时而动，与有关立法机关积极协调，通过立改废释保证法律法规和制度体系与时俱进。下一步，总局法规司将积极配合人大法工委做好《广告法》修订审议工作，做好《广告法》配套规章制定工作；积极配合国务院法制办做好《无照经营查处取缔办法》修改工作；积极推动《反不正当竞争法》修订进程；积极配合有关司局做好《禁止传销条例》等法律法规的立法调研工作。二是做好立法协调工作。将按时保质保量办理好立法协调文件；积极参加国务院法制办、有关部委（单位）和有关业务司局组织召开的立法协调会议；立足职能，着眼大局，在法治原则和工商实践的结合点上下功夫；加强与各业务司局、国务院法制办有关司局、有关部门法制机构立法工作层面的日常沟通，营造内和外顺的工作环境。三是坚持科学、民主立法。按照四中全会的要求，充分发挥法制机构在立法起草、论证、协调、审议中的积极作用。完善立法项目征集和论证制度、立法调研制度、专家论证制度、立法后评估制度等已被证实的、行之有效的基本制度。听取法制基层联系点代表基层的意见建议，有效发挥基层联系点在立法中的作用。探索工商和市场监管部门主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。建立工商行政管理、市场监管机关和社会公众的沟通机制，发挥人民团体、社会组织在立法协商中的作用。拓宽公民有序参与立法途径，建立健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制。

（二）深入推进依法行政

推动工商行政管理和市场监管法治建设党的十八届四中全会指出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。我们将认真领会这一精神，按照张茅同志在总局贯彻落实四中全会电视电话会议上的要求，进一步加强依法行政工作。一是依法全面履行职能。按照法定职责必须为、法无授权不可为的精神，根据商事制度改革、职能划转等新情况，及时梳理执法依据，明确职能权限，做到不缺位、不越位、不错位，坚决纠正不作为、乱作为。二是健全依法决策机制。推行法律顾问制度，建立法制机构人员为主体、专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。三是深化工商行政管理和市场监管执法体制改革。严格执行《工商行政管理执法证管理办法》，实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度。认真贯彻落实总局、公安部、最高人民检察院联合下发的《关于加强工商行政执法与刑事司法衔接配合工作若干问题的意见》，进一步健全行政执法和刑事司法衔接机制。四是坚持严格规范公正文明执法。抓好《工商行政管理行政处罚信息公示暂行规定》的贯彻落实工作。推进《工商行政管理机关正确行使自由裁量权的指导意见》的贯彻落实，建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。五是加强执法监督。尽快完善《工商行政管理机关执法监督暂行规定》，加强对普遍性执法问题的监督力度，加强个案监督中的纠错力度，切实维护市场监管执法的统一性、权威性和有效性。在做好案件核审、听证、复议、执法过错责任追究等监督制度落实的基础上，研究强化行政执法监督的新思路、新措施、新方式，保证工商行政管理和市场监管机关依法履行职责。发挥行政复议的监督功能，着力对复议中带有普遍性的热点难点问题加以深入研究，提出解决办法。开展行政处罚案卷评查工作，引导各级工商行政管理和市场监管机关对本机关的案卷、上级机关对下级机关的案卷开展定期评查，科学评估案件质量，及时发现存在的普遍性问题和容易出现问题的环节，有针对性地提出改进意见，主动防范行政执法风险。

（三）加强法治宣传教育

营造工商行政管理和市场监管法治建设的良好氛围党的十八届四中全会指出，法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。这是法律发挥作用的深厚土壤。但拥护和信仰不会自发产生，须依赖富有成效的法治宣传教育。下一步，我们将继续以弘扬社会主义法治精神、建设社会主义法治文化为己任，着力做好六个方面的工作。一是增强宪法意识、加强宪法实施、树立宪法权威。将每年的12月4日即国家宪法日所在的12月第一周（即12月1日至6日）定为全系统宪法宣传周，在全系统普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神。二是促进严格规范公正文明执法。严格执行《工商行政管理执法证管理办法》，实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经工商行政管理执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。三是创新普法宣传手段，建立常态化的普法教育机制。按照国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制要求，拟建立工商行政管理和市场监管系统法制专家型人才库制度。四是加强法治队伍建设，为工商行政管理和市场监管法治建设提供有力的组织和人才保障。举办全系统法制工作基层联系点培训班，争取用2年时间，将180个基层联系点分管法制负责人和法制机构负责人轮训一遍。五是积极推进工商行政管理和市场监管机关法律顾问制度。建立法制机构主要负责同志为总法律顾问、法制机构工作人员为主体、部分专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。六是强化基层法治建设。完善全国工商行政管理和市场监管基层法制工作联系点制度，重视加强基层法治机构建设，强化基层法治队伍，建立健全重心下移、力量下沉的法治工作机制。

作者：姜天波单位：国家工商总局法规司司长