环境法目的论文：环境法目的实现途径刍议

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本文作者：耿保江作者单位：中国海洋大学

环境法的价值选择与理想目标的设定

首先，环境法在价值选择上应坚持“人类中心主义”，即“人本主义”。环境法在价值偏好上应选择“人类中心主义”，之所以不选择“非人类中心主义”，是因为“价值”这一概念本身是同人的主体地位不可分的，价值关系是一种完全的属人关系，是以人为主体和价值标准的关系，价值就是以人为本。［11］而且，“人是人的世界的中心，人是人自己的中心”，“人类中心”观念主要意味着人在自然界面前的自我权利和责任意识，意味着人的行为的出发点和选择的界限所在，这是一种价值观念［12］。权利和义务是法律的核心问题，而环境权的享有者是人类整体，法律上设定的环境义务是对环境或者说是人类生存条件做些什么，［13］可见，环境权利和义务都是以“人”作为关键词来建构的。而且只有人类才能认识环境问题的本质－极限(这个极限不是地理、不是空间，而是在有限的人类生存空间中的自然所具有的不可改变的特性或者功能)［14］。所谓“人类中心主义”，在剔除其传统偏见和已往落后模式之后，实际上就是“人本主义”思想。我们结合现实可以对它的涵义做如下两方面的理解:一是在“人与自然关系”方面，主张以人为中心;二是在“人与人的关系”，特别是立足于任何形式的个体、群体与类整体之间的关系上，主张并强调以“人类”即整体为中心［11］。这也符合人权发展的历史规律，因为人权发展已进入升华期———以人类整体为主体的人权［15］，即人类环境权。另外，之所以坚持“人类中心主义”，也是因为没有充足的理论依据、完善的内在逻辑以及现实性保障自然体通过行使“权利”来达到保护环境的目的［16］。其次，环境法的理想目标———公众环境利益的实现。环境法的理想目标是对环境法价值的反映，相比环境法的价值目标，环境法的理想目标是较低层次的价值追求，是能够通过法律实效的实现程度来衡量其是否实现的理想目标。环境法理想目标的设定只有从环境法学的逻辑起点入手才能“对症下药”，才能避免理想成为“空想”，我们应根据实际情况制定理想目标。我们曾把环境问题概括为环境污染与环境破坏两大类，不管是“环境的原有品质的改变”，还是“自然环境原有状态的破坏”，其共同的本质是自然环境的不利变化。我们可以把环境的各种不利变化抽象为环境损害。环境法就是用来应对环境不利变化也就是环境损害的法，就是调整人们为应对环境损害而结成的各种社会关系的法，而环境法学这个以环境法为研究对象的学科，其逻辑起点就是环境损害。它是环境法学体系中“最广泛最普遍现象的最简单最抽象的本质规定”，在它身上也体现了历史与逻辑的统一［17］。只有从环境损害这一环境法的逻辑起点出发，我们才能设定具有实现可能的理想目标。环境损害反映的是环境利益即公众环境利益的缺失，防止或弥补环境损害实则就是在维护公众的环境利益。从环境损害这一逻辑起点出发，环境法的理想目标就是公众环境利益的实现。公众环境利益是以资源、生态、精神为内容的人的环境利益;是法律所能承认的人对于整体环境的唯一权益，其最大特点是具有整体性，这种整体性表现在主体共同性、客体整体性、救济的完整性三个方面;它既是公益，又是私益，是公民之“自我利益”与“成员利益”平衡的结果，是个人利益与社会利益相协调的产物，反映的是社会成员对自然共同的价值需要，体现了人的全面发展要求;它也是赋予环境法以存在价值和发展生命力的根本［18］。公众环境利益的“人本”属性与环境法“人类中心主义”的价值选择遥相呼应，将公众环境利益的实现作为环境法的理想目标，是在坚持“人本”思想的价值引导下，并且是在环境损害这一逻辑起点上作出的合理设定。也就是说，对环境法进行法律工程建构就是为了公众环境利益的实现。

环境法的预期社会效用

从环境法学的逻辑起点———“环境损害”出发，再到确立环境法学的若干基本范畴，然后建立环境法学的基本观点，继而构建起环境法学的完整理论体系［17］，最后再将该体系运用到实践中进而实现环境法的理想目标———公众环境利益的实现，这一过程是非常漫长的，尤其是从环境法理论付诸实践的那一刻到实现理想目标的这段过程。魏伊丝的代际公平理论虽然无法作为一种新的法律理念去支持和引导环境法理论的建构和完善，也无法成为各种环境保护实践恰当的法律理论依据，但是该理论的一个重大贡献就是提供了长期的时间视角［19］。我们需要用长期的时间视角来完善环境法的理论和制度。因此，区分环境法的预期社会效用和环境法的理想目标十分必要，二者的差异就在于时间上。环境法的预期社会效用和理想目标是短期和长期的关系，后者的实现依赖于前者的有机衔接。环境法的预期社会效用和理想目标之间的关系犹如“动机上的法的目的”和“法的理念”之间的关系。环境法的理想目标(环境法的理念)应当是分步骤完成的，而环境法的预期社会效用(环境法欲达成的实际目的)则充当了这些步骤的具体内容。只有预期的社会效用得到顺利实现，理想目标才能最终完成。也就是说，如果每一阶段的环境法的预期效用能够顺利实现，环境法的理想目标也就能够实现。所以，环境法预期社会效用的实现至关重要。笔者认为，环境法的预期社会效用可以由环境保护规划来确定。环境保护规划是实现环境目标管理的依据，是环境保护战略和政策的具体落实［20］。环境保护规划是政府、环保部门及其他部门依照法定程序编制的一定时空范围内对城市环境质量控制、污染物排放控制和污染治理、自然生态保护以及其他与环保有关事项的总体安排。本文采用广义上的环保规划，广义的环保规划是由国民经济和社会发展规划的环保篇章、国家各类生态建设和环境保护规划以及各专项环保规划共同组成的统一体。可见，环境保护规划的制定是环境损害情况与实践能力的结合，相对科学地为短期的环境损害预防和救济提供确定性的目标。然而，环保规划的出台并不意味着就能产生预期的社会效用，从“六五”计划首次将环保作为独立的一章纳入到国民经济和社会发展计划之中到“十五”计划时期，中国环保计划的总体实施状况并不尽如人意［9］。“十一五”时期虽然增加了相关保障措施，如2006年国务院批准通过的《全国主要污染物排放总量控制计划》等，但是，2012年总理作政府工作报告时明确指出“十一五”规划中节能减排目标没有完成。如此看来，环境法的预期社会效用难以实现，那么环境法的理想目标还能指日可待吗?环境损害的范围及程度并没有得到有效遏制，环境法的预期社会效用是应对环境损害的最低要求，若这一要求不能得到满足，环境法将徒有其名。环境法的预期社会效用即环保规划的目标之所以不能如期完成，原因来自于两大方面:其一是环保规划制度本身就是在“纸上谈兵”，规划编制的程序和方法缺乏统一规范;其二则是环保规划在执行中存在很多问题，比如规划实施的配套资金投入不足、目标责任制虚置、规划编制与实施的信息公开不及时等［9］。由此可见，环境法从理论到实践并没有形成一个完善的落实机制。笔者认为，有必要构建一种机制来保证环境法在预防和应对环境损害的过程中发挥有效的作用，从而实现环境法的预期社会效用。

环境法预期社会效用的实现路径

笔者在此引入夏皮罗的法律规划理论来构建环境法预期社会效用的实现路径。法律规划理论的基本观点是:法律活动是一种社会规划活动。法律活动就是为社会成员制定、采纳、否定、影响和应用规范的活动［8］。社会实践是法律的基础，但是法律的基础并不是由社会实践构建，而是由共享的社会规划构建［8］。而组成共享社会规划的法律体系的基础规则是社会事实［8］。如果认为环境法律体系是由共享规划构成的，那么组成共享规划的基础规则在前文已经得到明确，即环境损害的存在，环境损害是客观的存在，不应遭到任何质疑。环境法中的共享社会规划由环境损害的存在这一社会事实作为基础规则来构建。无论当前环境法学界就环境法的理论与实践方面存在何种争论，保护环境是大家的初衷。因此，如果认为环境法律体系是社会规划的话，那么它肯定是共享的。由于社会规划的规划者是法律机构［8］，那么作为社会规划的环境法的规划者亦即环境法的立法机关。环境法的立法机关若要建构共享规划，必须以环境损害的存在这一社会事实为基础。由于环境损害的程度是一个变量，所以共享规划只能是原则性的。不过，规划是嵌套的规范，规划有次规划，次规划也有次规划，通过这种方式，规划不仅组织我们的行为，而且组织我们的思考。规划为进一步的行动考虑而制定框架:即怎样完善规划才能使我们所采取的方法可以确保我们所考虑的目的。基于各种环境损害而制定的环境事务法可以视为总规划，而用来解决环境事务法的环境手段法则为次规划或次规划的次规划。受法律位阶的影响，中国当前的环境保护规划只是总规划的次规划，而作为次规划的环境保护规划之所以不能完成预期目标，一方面是由于其上级规划即总规划不完善，留有很多空白，另一方面则是在次规划下缺乏次规划，造成执行不力。从中国目前的环境法治情况来看，作为总规划的环境法，其在立法上就存在很多缺陷，主要表现在三个方面:一，立法空白。与环保有关的很多领域尚未制定相应的法律法规，以至于在遇到需要解决的问题时找不到法律依据;二，立法规定太过原则，缺乏可操作性;三，法律规定不合理，甚至法律规定违反了立法目的［9］。因此，只有在制定总规划时坚持从环境损害的存在这一社会事实出发，才能将立法空白限定在最小范围，只有在制定总规划时同步完善次规划，才能增强总规划的可操作性。另外，如果做到总规划的制定是从社会事实出发，那么总规划不会违反立法目的，因为法律规划理论认为，当法律体系要达致某个道德或政治目标时，可以参照其总规划［8］，总规划的存在是一个描述性的事实，无论人们的规范认同如何，都能承认其存在。一旦法律推理者承认总规划的存在及其内容，他就能对法律的道德权利、义务、有效性等法律观点作出描述性的评估［8］。在保证总规划的科学性基础上，制定次规划也就有章可循，从中国目前情况来看，环境保护规划(包括长期、中期、近期规划)是次规划的一部分，反映了在中国现有环境法律体系下具体的法律目标，体现了环境法要实现的预期社会效用。但是从其具体实施上来看，之所以预期目标不能圆满完成，主要是因为该次规划缺少次规划，进而导致次规划在执行中遇到很多困难。由此来看，环境保护法律体系采取自上而下的构建思路，用嵌套的规划将抽象的法律制度与具体的社会存在相连接。与此同时，环境法律体系也不排除自下而上的构建思路。自下而上进行规划尤其适合于规划者不能确定必须承担什么任务或者不知如何团结在一起的场合。在这种场合下，由于规划者不知如何将要承担的各种任务连结在一起，所以规划者不能从他的主要目标和工作方法上出发［8］。笔者认为，这种模式在环境法领域尤为值得重视。一方面，由于环境问题的特殊性，环境保护工作应将重心放在事前预防阶段，“亡羊补牢”式的做法在环境保护的过程中效果并不理想甚至不会收到预期效果。另一方面，由于人类认识水平的局限性和环境资源的有限性，在有十足把握证明“先进的”环保技术不给环境带来风险之前，不能大张旗鼓地推行环保新技术。此时，自下而上的规模模式很重要，“摸着石头过河”的方式或许是人类对环境保护有所作为的无奈之举。采取自下而上的模式可以有效避免规划者因缺乏十足把握而任意推行带有风险的环境规划。环境的整体性要求我们从整体入手，只有坚持自上而下的模式才能从整体上把握环境损害的程度，才能结合实际设定预期的社会效用，因此自上而下的模式应当占主要地位。不过，为了保证规划在实行过程中保持灵活性，自下而上的模式也要被纳入到规划体系当中。以上两种模式的结合保证了嵌套式规划的有机衔接，这些嵌套式的规划是环境事务法与环境手段法的统一。环境法体系的构成是依经度划分的，是面向不同领域和事项的诸事务法;依纬度划分的，是面向不同层次和目标的诸手段法。［21］事务法正是对环境损害程度(包括广度和深度)的反映，是环境法的总规划，总规划的制定维护了法律的稳定性。而手段法是在总规划(事务法)的基础上制定的次规划或次规划的次规划，次规划及次规划的次规划的制定坚持了法律适用过程中的灵活性。手段法决定着环境保护的效率和威力，手段法的发展程度，取决于一国法治的成熟程度、制度的理性程度、法制的实施力度、立法的技术水平乃至经济发达程度。［21］因此，受中国现实情况的制约，不能要求环境法总规划的次规划在制定上一步到位，解决所有环境损害问题，而是着重制定力所能及的短期规划，如环境保护五年规划以及其下面的次规划。与此同时，规划的实行者及执行方式还需要规划活动的规划来明确。这些规划的规划组成了共享规划的构建、采纳、应用和实施的自我管理部分［8］。在环境法律规划体系中，这种规划的规划包含在了总规划当中，很多环境事务法当中都规定了较为明确但不十分具体的实施部门、办法等。规划活动的规划亦是非常重要，该规划的完善有利于解决中国环境保护规划编制的程序和方法缺乏统一规范的现状。至此，环境法预期社会效益的实现路径变得逐渐明朗，在坚持环境损害的存在这一社会事实的基础上，根据总规划即事务法明确环境法的调整范围，并为其下面进一步的规划作出指引，再在此基础上结合社会实际情况明确环境法的预期社会效用，进而制定符合实际的次规划(手段法)，如果嵌套式的规划体系制定出来，那么就保证了环境法的预期社会效用的实现。

环境法目的的实现路径

环境问题的特殊性决定了环境法目的的实现不可能一蹴而就，环境法目的的实现即某种道德诉求的实现或许遥遥无期，但是这并不代表人类在环境损害面前无能为力。环境法的目的是理想目标与现实目标的统一，是嵌套规划在时间上与空间上的统一。从时间的角度来看，环境法目的的实现依赖于每一个环境法预期社会效用的相互衔接，从空间的角度看，环境法预期社会效用的实现依赖于嵌套规划得到科学地制定和有效地实施。采用法律工程研究的进路可以有效防止环境法理论被束之高阁，在明确环境法价值追求和理想目标的情况下，从环境损害的存在这一社会事实出发，进而设定环境法的预期社会效用，运用法律规划理论来建构环境事务法体系和手段法体系。这一路径的设计坚持了法律实证主义的研究思路，在夏皮罗看来，法律的基本目标是纠正合法性环境中的道德缺陷。当一个共同体具有大量和严重的道德问题，而且它们的解决方案具有复杂性、争议性或者任意性时合法性环境就出现了。在这种情况下，社会规划的效益将会非常好。因此，处于这种环境的群体，就有不可抗拒的理由去采纳社会规划的精湛技术，而且这些技术只有法律制度方能提供。环境保护领域中出现的自然体权利论、公民环境权论等主张也是由于人类在面对环境问题时存在着道德争议，从而出现了各种以道德为指导的学术观点。然而，基于复杂且混乱的学术争论而建立起来的环境法律体系将缺乏统一性。解决这一混乱状态的唯一途径只有诉诸社会实践，只能坚持法律实证主义的研究进路。因此，必须将环境损害的存在这一社会事实作为环境法体系建设的逻辑起点。基于环境损害这一逻辑起点进而建构环境法律规划理论体系，环境法律规划理论体系包括总规划、规划活动的规划、次规划以及次规划的次规划等等。这一系列逻辑严密的嵌套式规划的构建是实现环境法预期社会效用的关键。中国目前制定的各种环境保护规划都包含相对明确的目标，这些目标就是环境法要实现的预期社会效用，因此需要在规划活动的规划的指引下制定科学的嵌套式的规划体系。环境法预期社会效用的实现有利于环境法理想目标即环境法总规划的目标的实现。环境事务法是环境法律规划体系的总规划，其要达致的目标需要以环境法预期社会效用的逐步实现为前提。将环境法预期社会效用进行时间上的衔接，其指向就是环境法的理想目标。而环境法的理想目标上升到哲学角度，就是环境法的道德诉求，无论是共同善还是其他哲学理论，最终的道德诉求必将与自然规律相吻合，同时也是对人与自然关系的哲学回答。总之，环境法目的的实现路径坚持的不是道德要求→道德目标这一循环论证的模式，而是由社会事实为起点，道德诉求为终点的法律实证主义论证模式。环境法目的的实现进路可作如下表述:环境法逻辑起点(环境损害)→环境法律规划体系→环境法预期社会效用→环境法理想目标→环境法道德诉求。