税权划分法定探讨

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所谓税权，是指税收的管辖权。广义上它包括三个方面的内容：一是国家与居民之间的税权关系；二是国家机构与国家机构之间的税权关系；三是国家与国家之间的税权关系。本文所研究的是国家机构之间的税权划分问题，即税收的立法、执法和司法权，在中央与地方以及在同级国家机构之间的合理配置问题。

目前我国税权划分存在的问题一、税权纵向划分上存在的问题

1、税权的划分缺乏一个稳定的规则

在法治化程度较高的国家，税权的纵向划分一般在《宪法》

中都有明确的规定，或至少存在一个由最高立法机构通过的基本法律来规范。而我国历史上，税权划分一直没有一个统一稳定的规则。中央与地方税权的划分过程实际上是中央与地方博弈的过程。中央政府在改革中一直充当着“让利者”的角色，并且中央政府可以从其自身需要出发，随时改变让利的大小。

2、中央集权过多，地方越权严重

这一点集中体现在税收立法权的划分上。按现行规定，除屠宰税、筵席税的开征、停征权下放地方以外，其他税种的开征、停征、税率、税目、优惠、减免等完全由中央统一规定。同时，由于中央集权程度的不同，造成地区之间税权不一致，少数民族地区和沿海经济特区拥有比其他省市更大的税权。由于存在地方相对独立的利益格局，在税权高度集中的状况下，直接后果就是各地的越权、滥权。主要表现为地方政府为弥补财政收支缺口滥用收费权；地方领导受地方利益的驱动，以权代法、以言代法的现象大量存在。

3、税权与事权不相适应

总的来说，我国地方政府的事权范围相对较大，而财权范围相对较小。事实上，这也是实行分税制国家的普遍情况。问题的关键在于，首先，对各级政府的事权应有明确的界定；其次，中央可以通过规范的转移支付制度弥补地方财力不足。我国在这两方面都很欠缺。

二、税权横向划分上存在的问题

1、税收立法权

自1984年以来，我国确立了由全国人大及其常委会制定税法，由国务院制定税收行政法规，并受全国人大及其常委会委托制定各种税的暂行条例；由财政部和国家税务总局根据税法、税收暂行条例和行政法规，制定税收实施细则和规章的中央税收立法权横向划分复合模式。实际上，我国授权立法的比重很大。

在现行税法体系中，除《个人所得税法》、《外商投资企业和外国企业所得税法》、《税收征管法》和《农业税条例》是由全国人大及其常委会制定的以外，其余都是国务院根据授权制定的暂行条例。立法机关的税收立法权处于虚置和弱化地位，不符合税收法律原则，使得税收立法层次较低，税法的权威性和严肃性被降低。另外，财税机关对税收行政法规和税收法律作扩大或缩小的解释，实质上也变相分割了税收立法权。

2、税收行政执法权

我国税收行政执法权划分的主要问题表现在：其一，国税、地税、财政、海关、审计等多头管税，致使税收执法权分散，信息交流不畅；其二，由于相关法律没有明确规定有关部门在税收执法中应承担的法律责任和义务，税收行政执法缺乏其他经济管理部门的有效配合，执法力度大打折扣。

3、税收司法权

税收司法权配置的不合理主要体现在，司法机关有权无力，税务机关有力无权，使得税收司法保卫体系弱化。由于涉税案件涉及税务、财会、法律等多方面的内容，专业性和技术性较强，而目前专司税收案件的司法机关存在不熟悉税收业务、办案经费不足和工作重点有限等问题，不能及时有效地办理税收违法案件。而相对具有办理涉税案件能力的税务机关，却因为法律没有规定其享有司法权，因而影响了税收执法刚性。

完善我国税权划分的建议

一、充实宪法内容，以依法治税的原则规范税权划分

我国现行《宪法》是1982年制定的，其中专门针对税收的条款很少，只规定“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”。随着市场化改革的深入，税收在国民经济中的地位和作用日益提高。《宪法》中有关税收的规定，已不能满足新时期财税改革的要求。就规范税权划分来看，《宪法》至少应充实以下内容：

明确界定中央和地方各级政府的事权范围，规定划分中央与地方事权的标准、原则和内容；

明确规定各级立法机构的税收立法权限、立法原则和立法程序；

明确规定纳税人的权利与义务。

总之，要为税权的划分提供一个基本的、稳定的规则，对政府与纳税人的关系也应有明确的规定。

二、缩小授权立法的范围，赋予地方必要的税收立法权

按照税收法定主义原则和依法治税的要求，我国应加强立法在税收立法中的主导地位，逐步缩小授权立法的范围，提高税收立法的层次。另外，我国正处于社会主义市场经济建设的初期，并且地区经济发展极不平衡，这决定了我国税收立法权的划分应以中央立法为主，地方立法为辅。赋予地方必要的税收立法权，有利于地方因地制宜地运用税收手段改善地方财政状况，促进经济发展，也有利于增强税收法律的适应性。

三、明确税收行政执法的主体，加强税务机关内部及相关部门间的合作

首先，要从法律上明确，只有海关和税务机关是税收行政执法的合法机关，其他单位和个人均没有税收执法权。其次，应通过法律确立国税与地税机关的税收执法权限，建立起统一领导、相互独立、相互协调的两套征管机构。此外，还应以法律的形式明确其他经济管理部门和司法部门的责任与义务，加强部门协作，建立完善的协税护税网络。

四、赋予税务机关一定的税收司法权

税收司法权应在司法机关和税务机关之间进行合理的分配。

赋予税务机关一定的税收司法权，也就是限于刑事诉讼法规的立案、侦查、预审阶段的权力，并没有分割现在公安机关的侦察权，只是相对缩小了公安机关的受案范围，其办案程序按照《刑事诉讼法》的规定执行，并不影响我国当前的司法权力结构和司法体系的完整性。