行政管理体制创新与国家建构

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两种不同类别的国家在现代化建构过程中展开时间先后和推动因素的诸多不同，导致其现代化国家建构过程中所面临的具体任务及道路、途径各不相同。一般说来，由于历史原因，“先发者”因其发展商品经济、致力民族—国家振兴的同时，思想文化上也接受了“自由、平等、博爱”等现代价值观念，其现代化国家建构过程所面临的双重任务———民族—国家建构和民主—国家建构是同步进行的。而“后来者”因其现代化国家建构是在“先发者”“刺激”下，作为对其挑战的回应而“被动”开始的，因而其国家现代化建构过程所面临的双重任务———民族—国家建构与民主—国家建构往往是以不同步、非均衡性形式进行的，一般是先实现国家的一体化完成民族—国家建构，然后再逐步推进民主—国家的建构实现国家的民主化。

由于“后来者”现代国家建构双重历史任务实现的不同步性与非均衡性，所以其在不同时期、不同阶段内，工作重心与侧重点各不相同。一般而言，其现代国家建构的首要任务是获得国家独立、民族解放，实现国家的一体化;然后在此基础上方可展开国家民主化的建构过程。它们的现代国家建构，首先要完成民族—国家的建构任务，然后再去实现民主—国家的建构目标。两重目标之间既具有时间的先后性，又具有逻辑上的因果性。一般说来，既不可本末倒置也不可因果互换。

中国现代国家的建构过程

与英美等先发现代化国家相比，我国是典型的后发现代化国家，其现代国家建构直接源于对西方列强“挑战”的回应。因为中国虽是举世闻名的文明古国，但自19世纪中叶以来，面对西方列强的蚕食鲸吞，国家主权逐步沦丧，成了任由列强宰割的半殖民地半封建社会。因此，自19世纪中期起，我国就“一直面临两大政治任务的挑战:一是‘国家建构’，一是‘民主建构’”［1］这一现代国家建构的双重使命。面对这一双重历史任务，无数中华优秀儿女，进行了艰苦卓绝的不懈斗争。这个过程大致可以分为如下两个阶段:第一，自19世纪中叶起，面对西方列强的蚕食鲸吞，中华儿女奋起抗争，经过资产阶级民主革命和新民主主义革命，赢得国家的独立和民族的解放，建立起独立自主的人民共和国，实现了国家的一体化目标。新中国的成立，标志着中国现代化国家建构中民族—国家建构的基本顺利完成。

对于我国这种后发现代化国家而言，获得国家独立、民族解放、实现国家一体化，只是为实现现代化国家建构中的国家民主化奠定了基础，中国国家现代化建构的最终目标还远未达到。当然，中国作为后发现代化国家所面临的双重历史任务的不同步性与非均衡性并不是绝对的，因为中国近代以来开展的争取国家独立、民族解放，实现国家一体化的过程本身，同时就具有摆脱长达数千年来的封建专制统治，一方面使中华民族自立于世界民族之林，另一方面也使全体中国人民获得更加充分的参与管理国家政治、经济和社会、文化事务的民主权力的性质。因而，这一过程本身就或多或少具有推动国家政治生活民主化、实现现代化国家建构所担负的第二方面历史任务的性质。

尽管如此，在中国实现现代化国家建构第二方面的任务，主要还是从基本完成其第一个方面的历史任务后，进而大规模展开的一系列社会政治生活的民主改革开始的。当然，由于建国之初，中共第一代领导集体领导国家民主化建设的经验不足，建国后头一个30年，在实现中国国家现代化建构第二个方面历史任务时走了不少弯路。直到1980年邓小平发表《党和国家领导制度的改革》重要讲话，不但提出“政治上，充分发扬人民民主，保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家，特别是管理基层地方政权和各级企事业的权力，享有各项公民权力”，［2］282而且还明确发出坚决反对和不断消除“官僚主义现象，权力过分集中的现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象”［2］287的号召，实现中国国家现代化建构第二个方面目标、任务的工作才驶入快车道。

行政管理体制改革是实现国

家现代建构的必要手段30多年来，虽然行政管理体制改革取得了举世瞩目的伟大成就，但无论与经济体制改革取得的成就比，还是与全国人民乃至全世界的期待比，中国行政管理体制一些重大的深层次问题与矛盾仍很突出，在有些地方和有些时候，甚至表现得比较尖锐激烈，已经或正在成为引发国际国内议论与争端的因素，也已经或正在成为威胁和谐社会建设、引发国际争论或冲突的因素和力量。因此，如何正确认识与处理行政管理体制改革与国家建构的关系，不仅是困扰学界同仁的一个重要理论课题，也是关乎国家和社会稳定的重大现实抉择。根据现代国家建构理论，虽然后发现代化国家由于历史和现实的复杂原因，其现代化国家建构面临的双重历史使命是以不同步、非均衡的形式实现的，但是，无论其追求国家独立、民族解放的过程，还是其实现国家民主化的努力，都是实现现代化国家建构的必要条件和必经阶段。换言之，现代国家建构的完成则是民族—国家建构与民主—国家建构的逻辑结果和最终目标。从这个意义上说，以保障公民各项民主权利充分发挥为重要目标的行政管理体制的民主化改革，既是完成现代化国家建构的必要手段，也是实现现代化国家建构过程的必要环节。

之所以如此认定二者关系，是因为无论中国行政管理体制改革的各项具体措施，还是其终极目标，都是指向国家的现代化建构。因此，中共十七大报告在涉及中国行政管理体制改革的目标时，指出，“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，“到二○二○年全面建成小康社会目标实现之时，我们这个历史悠久的文明古国和发展中社会主义大国，将成为工业化基本实现、综合国力显著增强、国内市场总体规模位居世界前列的国家，成为人民富裕程度普遍提高、生活质量明显改善、生态环境良好的国家，成为人民享有更加充分民主权利、具有更高文明素质和精神追求的国家，成为各方面制度更加完善、社会更加充满活力而又安定团结的国家，成为对外更加开放、更加具有亲和力、为人类文明作出更大贡献的国家。”［3］由此不难看出，十七大报告所描述的行政管理体制改革的目标，既包含对中国现代化国家建构过程中民族—国家建构的基本设想，也包括对民主—国家建构目标的愿景展望。

同样，中共十七大报告在谈到中国未来行政管理体制改革拟采取的重大举措时，不但首先明确肯定行政管理体制改革是深化改革的重要环节，而且详细列举了进一步深化行政管理体制改革的各项重要措施:“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。规范垂直管理部门和地方政府的关系。加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制。加快推进事业单位分类改革。”［3］由此可以清晰地发现，中国行政管理体制改革的各项举措明确指向简政放权和国家民主化，致力于实现民主—国家的建构目标。

综上所述，明确行政管理体制改革与国家建构之间手段与目标的关系，不但具有重要的理论意义，还具有重大的现实价值。一方面，因行政管理体制改革本身即国家管理方式的改革，甚至是国家政权要素或结构方式的调整，涉及的各种政治、经济利益更直接甚至更具根本性，更易引起人们特别是主流社会阶层和利益集团的抵制和抗拒。因而所遇到的困难与阻力往往也更多、更大。明确行政管理体制改革与国家现代化建构之间手段与目标的关系，有利于使全体社会公众特别是主流社会阶层和利益集团清楚，行政管理体制改革只是实现现代国家建构的工具与手段，其根本目标是国家的现代化建构，特别是民主国家的建构，从而把包括社会主流阶层和利益集团在内的社会各阶级、阶层和利益集团的政治经济利益长远化、最大化。另一方面，明确二者之间手段与目标的关系，有利于确保中国行政管理体制改革的目标指向现代国家的建构特别是民主—国家目标的实现，从而减少国内外各种敌对势力诋毁和污蔑中国的口实，为建设中国特色社会主义伟大事业，实现我国富裕、民主、文明、现代化的目标创造良好的环境条件。

作者：陈延庆单位：聊城大学政治与公共管理学院