民事纠纷调解困境对策思考

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内容提要:

和谐视角下考察现行民事纠纷解决机制，面临四大困境：一是法院、法官过忙，难于满足无限的民事纠纷之需求；二是调解、仲裁等机构多休闲，社会资源未得到有效利用；三是百姓多怨言，涉法信访队伍不断膨胀；四是纠纷解决的非规范渠道不断滋生。透析困境，排除司法不公、司法不独立等因素，主要原因在于：一是观念偏离，“诉讼全能主义”的无限扩张；二是立法偏离，非诉讼解决机制缺乏应有的权威；三是制度偏离，法院主导多元化纠纷解决机制的奖惩机制缺失；四是实践偏离，法院对纯审判事务之外的事务关注不够。反思偏离，必须对现行民事纠纷多元化解决机制予以重构。重构多元化解决机制，既是多元化社会的渴求，也是克服诉讼解纷机制固有局限性之需求；同时，域外ADR机制优点凸现，充分反映了多元化解决机制建立的合理性；此外，我国具有重构多元化纠纷解决机制的历史与现实基础。如何重构多元化纠纷解决机制：一要更新理念，摒弃“诉讼全能主义”，树立多元化解决纠纷的观念；二要正确把握法院主导地位，实现多元化解纷机制的有机统一；三要完善法规，树立各类非诉讼解决机制的应有权威。

这是一个权利觉醒和利益纷争的年代。[1]随着我国经济发展和公民权利意识的提高，民事纠纷层出不穷。面对不断增长的民事纠纷，国家的解纷机制却应对失灵，一方面法院对“诉讼爆炸”无力根本解决；另一方面，传统的非诉讼解纷机制则逐渐萧条，丧失应有功能，致使一些民事纷争难以及时解决，民众涉法涉诉信访不断上升，影响社会和谐。然而放眼世界，众多国家在充分发挥诉讼解纷功能基础上，法院之外的各种非诉讼解决方式被广泛应用，并与民事诉讼相互配合和衔接，形成多种纠纷解决机制协调互动的多元化纠纷解决体系。与此关联的替代性解决纠纷机制（ADR）[2]研究，自21世纪以来迅速发展，成为各国法学界研究的重要课题。收回目光，我们遗憾地看到，“风景只是那边独好”，不仅在我国现代意义上的ADR及其相关研究可以说是一个陌生课题，而且多元化解决机制尚未确立，实现社会和谐发展之路倍显任重道远。构建以法院为后盾的多元化解决机制，已是缓解司法压力，更好地解决纠纷，走和谐发展的必由之路。

一、和谐视角下的考察：现行民事纠纷解决机制之困境

人类社会从其产生的那一天起，便伴随着各种不同的纠纷和冲突。纠纷意味着不和谐，意味着社会秩序需要维护，否则社会就会处于动荡不安之中。伴随着纠纷，其解决办法随之应运而生。纠纷的发生与解决构成了人类社会发展的一对永恒矛盾，人类社会正是在解决这对矛盾的过程中不断趋于进步。

民事纠纷是指平等主体之间发生的以民事权利、义务为内容的法律纠纷。其解决机制包括诉讼、调解、仲裁、行政裁决、和解等多种类型。按是否利用国家司法力量，其解决机制分为诉讼机制与非诉讼机制。诉讼解决机制就是民事诉讼方式，非诉讼解决机制就是纠纷主体依靠自己力量或者通过第三者力量来解决纠纷，其典型方式为调解和仲裁两种类型。我国民事纠纷解决机制，经历了由非诉讼机制到诉讼机制的发展过程。在当代中国，这两种机制相互并存，但发展不一，地位与作用各异，都不能有效适应日新月异的社会变革，在纷繁复杂的民事纠纷面前，纷纷陷入困境之中。

困境之一：法院、法官过忙，难于满足无限的民事纠纷之需求。在各种纠纷解决机制中，法院作为纠纷解决者，其地位无疑是最高的。法院运用国家权力并以国家名义对纠纷作出解决,并以其严谨、规范程序作其保障，其结论的权威性、公正性自然不言而喻，百姓信赖、依靠诉讼。因此，自20世纪下半叶以来，大量的案件潮水般地涌进法院，法院成为各国解决民事纠纷的主要场所，世界发达国家相继出现了“诉讼爆炸”现象。中国目前是否存在“诉讼爆炸”虽然尚存争论，但是有关统计数据表明，法院收结案数量逐年攀升却是不争的事实（见表一）。而且，一些经济、社会比较发达地区的基层法院已深陷“诉讼爆炸”之中，大量案件涌现基层法院，不堪重负的局面始终无法摆脱[3]。

表一：20世纪90年代中期以来全国地方各级法院结案的增长（单位：万件）

1996年1997年1998年1999年2000年2001年2002年2003年2004年

民事结案308.45324.22336.00351.73341.85367.12398.47453.44430.38

（资料来源：根据《最高人民法院人大工作报告》1996年至2004年相关数据整理）

与受案逐年增加对应的法官却没有得到应有增加。一方面因为工作压力大，经济待遇低，不少年富力强的法官纷纷下海，离开法院；另一方面法院入口难度加大，众多有志青年通过不了司法考试难以进入法院，通过考试的青年又因种种原因不愿进入法院，致使不少中基层法院法官人数不增反减，法官人数不足与审判数量增加的矛盾更加突出。以笔者所在的宜昌市法院系统为证。自《法官法》实施以来，先后有92名法官离开了法院，而同期进入法院的仅81名，呈负增长状态。基层法院的法官为了保证案件得到及时解决，已经无法保证一周40小时的工作限量，节假日加班加点是家常便饭。笔者所在的基层法院为了确保案件在法定时限内结案，自去年七月以来，就开始推行每周六个工作日制，并取消了工休假制度。超量的工作负荷，致使法官难以得到及时休息、疗养，不少法官累倒在审判岗位上，甚至英年早逝[4]。

法院受案的剧增与司法资源的有限，带来的必然是民事纠纷解决的迟延与案件的积压。如果法官为了维持裁判的质量而精斟细酌，案件处理必然迟延，当事人只能得到“迟来的正义”；如果法官简化诉讼程序，提高办案速度，办案质量必然下降，当事人只能得到“粗糙的正义”。[5]法院正承受着前所未有的压力和考验。

困境之二：调解、仲裁等机构多休闲，社会资源未得到有效利用。与法院门庭若市，受案逐年递增形成鲜明对比的是：民调、仲裁等机构门可罗雀，机构闲置，甚至有些民间调解机制处于半瘫痪状态。以被西方国家称之为“东方一枝花”的人民调解为例[6]，自进入20世纪90年代以后，人民调解的作用出现了明显的下降。无论是调解组织和调解纠纷的数量，还是调解所解决的纠纷与诉讼的比例，都呈下降趋势(见表二)。据司法部人士介绍：调解与诉讼的比例在20世纪80年代约为10∶1；至2004年已降到1:1。[7]

表二：20世纪90年代以来调解的发展趋势（单位：万个/人/件）

（资料来源：根据《中国法律年鉴》1996年至2004年相关数据整理）

与人民调解相类似的仲裁组织，其资源也未得到充分利用。根据2004年的一项统计，《仲裁法》实施以来，全国各地仲裁委员会仅受案33600多件，其中受案最多的为2002年，160家仲裁委员会共受理经济类型案件8353件，与法院同期受案数相比，这实在微不足道。[8]仲裁的作用一直没得到有效发挥。

困境之三：百姓多怨言，涉法信访队伍不断膨胀。主要埋怨诉讼解决渠道太困难。“四五”普法期间，笔者曾在辖区进行了一次有关“打官司”的社会调查，先后向案件当事人、人大代表和信访单位工作人员、行政机关、企事业单位的负责人等发放问卷调查表800份，回收560份。被调查人员中，认为“打官司”难的占65%，比较难的占17%，非常难的占10%，不难的仅占8%。中央有关部门在2005年也将“打官司难”与“看病难”、“上学难”列为社会三大问题。[9]打官司难，首先是法院门槛高立案难，既有立案证据上的因素，也有诉讼经济成本上的因素。二是诉讼程序严格、复杂，及时结案难。“打赢一场官司，累死一头牛”是不少百姓的认识。三是案结事不了，执行难。法院判决往往如一纸空文，被戏称为“法律白条”，执行难一直是困扰法院和社会的一大恶瘤，为此最高人民法院自2006年3月起在全国法院系统开展了声势浩大的集中清理执行积案活动，目前活动尚在深入之中。

因为种种原因对法院诉讼渠道产生不满，不少纠纷当事人走上了信访道路，而且信访规模呈上升之势[10]，信访形式由个访、“静访”等和谐方式向群访、缠访、闹诉等异常方式发展。面对日益严重的信访局面，党中央于自2004年起在全国范围内开展了为期两年的集中处理涉法信访活动。仅2004年，最高人民法院全年共办理来信来访147655件人次，地方各级人民法院全年共办理群众来信来访422万件人次，数量令人震惊。

困境之四：纠纷解决的非规范渠道不断滋生。由于法院客观上力不从心，大量民事纠纷游离于法院之外。当大量纠纷未被民事纠纷解决机制及时容纳和消除时，非规范的渠道随之滋生。如私人讨债公司、黑恶势力收债，甚至公安也介入到民事纠纷中。这种民事纠纷的非规范渠道的解决以至畸形解决，使得人们怨声载道，更使社会累积了更大的怨恨和不平，易酿成新的纠纷。纠纷导致社会危机四伏，如果不予消除，累积到一定程度，就会从社会各个层面喷涌而出，形成“管涌”，社会和谐从何处说起？

二、困境背后的透析：现行民事纠纷解决机制之偏离

上述困境的产生，是社会多种因素发展的结果，排除司法不公、司法不独立等因素外，单从民事纠纷解决机制看，观念、制度、实践等层面与各类机制设立的初衷发生偏离是其主要原因。

（一）观念偏离：“诉讼全能主义”的无限扩张

尽管通过诉讼机制解决纠纷并非人类社会最早的或唯一的解决方式，但随着法治的发展，传统非诉讼思想受到清算，媒体、法学界不断向民众灌输诉讼万能，诉讼全能主义已悄然形成。“运用法律武器维护自己的权益”成为一句时髦的口号。非诉讼的纠纷解决被视为法盲行为，作为法治的反面教材受到批判。诉讼全能主义无限扩张，导致现实生活中出现一种强调法律对社会生活进行全面干预的趋势[11]。

从社会角度看，社会中各类纠纷，国家机关、社会团体以及新闻媒体往往都众口一词，呼吁通过司法程序解决，似乎一旦诉诸司法，矛盾自然得以解决，而对诉讼的可操作性以及运作成本则不作任何论证。甚至一些担负纠纷解决职责的行政部门，对于民事纠纷也以用法律彻底解决为由，把纠纷推向了法院。如公安交警部门，自新的道路交通法实施后，对一般交通肇事案件，不再作行政调解工作，直接要求当事人向法院诉讼；劳动仲裁部门对劳动争议，特别是对困难企业的劳动争议案件，往往并不作仲裁，也直接推向法院受理。法院成为纠纷解决的第一道“防火墙”。

院角度看，在社会走向法治化过程中，法院的地位与作用得到迅速提高。法院一方面积极增编补员，改善法院设施和工作条件；另一方面则努力提高业绩，扩张管辖范围，以进一步提高法院的权威和社会地位。由于国家司法投入有限，这种提升多以扩大案源，增加收案数量和收取诉讼费来实现。这种作法是相当有害的，最高人民法院曾对此有过深刻反思[12]，但并没有引起一些中基层法院的足够重视。

当诉讼不是被作为纠纷解决的最终途径，而是被普遍作为第一选择之时，“诉讼爆炸”也就成为必然，其弊端也在人们的不情愿之中扩大化了，主要是诉讼迟延问题。诉讼迟延是诉讼激增的必然后果。案件潮水般涌入法院，而有限的司法资源的增加难以跟上案件数量的攀升，加上诉讼固有的局限，不可避免地导致诉讼与审判之间比例失调，积案如山。“迟来的正义非正义”。诉讼迟延不仅对法院是一个危机，而且对于要寻求公道的诉讼当事人来说，对法治来说都是一个危机[13]。

（二）立法偏离：非诉讼解决机制缺乏应有的权威

一个法规如果缺乏应有的权威，其施行必然是困难重重。现行的非诉讼解决机制就处于这样的尴尬局面。基于国家对社会生活的全面干预理念，国家对非诉讼纠纷解决机制从立法政策上就予以了抑制。以民间调解为例，我国人民调解所达成的协议不具有强制执行力，调解协议书常常得不到履行。[14]经过辛辛苦苦的调解达成的协议得不到履行，欲实现权利只能重新诉诸法院，实际上要付出双倍的成本。长此以往，人们自然对人民调解失去信心。至于仲裁，情况也不容乐观。主要问题在于仲裁机构不享有执行权和其他强制措施权，只能仰法院鼻息生存。而出于对自身利益的考虑，法院对仲裁机构向法院提交的保全申请以及当事人向法院提出的执行仲裁裁决的申请持消极态度。一旦法院以不作为的形式对待仲裁，仲裁就失去生存的保障。[15]总之，非诉讼解决机制缺乏应有的权威是其致命伤。

此外，调解及其它非诉讼程序在程序设计、机构人员素质等方面，也存在诸多问题：非诉讼方式一般都未被作为必经程序；当事人对非诉讼程序的功能、程序和优点不够了解，难以利用；国家和社会对非诉讼程序投入不够等，都在很大程度上影响了其功能发挥。

（三）制度偏离：法院主导多元化纠纷解决机制的奖惩机制缺失

一项制度，应围绕特定的目标来设计。法院审判运行方面的制度设计，应与法院在多元化纠纷解决机制的主导作用相匹配，要用制度激励、引导法院朝着这个方向努力。但从现有一些中基层法院审判运行尤其是岗位考核指标看，法院审判业务考核指标主要集中在案件质量、效率考核方面。除案件调解率等少数指标外，没有策应法院主导多元化纠纷解决机制这一重要职能转化，规定相应的考核办法和奖惩机制。如法院指导人民调解开展工作，既是《人民法院组织法》赋予法院的一项重要职责，也是法院参与多元化纠纷解决机制的一项重要内容。但这项职能具体落实到法院岗位目标考核上，往往只是一般性倡导，缺乏硬性要求，缺乏奖惩措施。制度设计的缺失，必然引起政策导向上的迷惘。法院是否指导、如何指导以及指导成效如何，从基层法院的岗位考核的角度看，并无显得重要。相反，当庭宣判率等考评指标的设立，体现了追求当庭宣判率最大化的政策导向，与法院强调注重矛盾调处的司法传统以及社会对法院的实际需求形成制度与现实的冲突，在很大程度上制约了法院参与多元化纠纷解决机制的职能发挥。

（四）实践偏离：法院对纯审判事务之外的事务关注不够

多元化纠纷解决机制应是一个主体联系紧密、功能互补、程序衔接的运作体系。在这个体系中，法院通过功能的衔接与整合，对非诉纠纷解决主体予以必要的指导与监督，实现引导中的指导和支持中的监督。但由于观念和制度上的偏离，反映到实践层面上，法院表现出诸多与多元化纠纷解决机制不相适应的地方。

一是与非诉讼纠纷解决主体联络不畅、范围不广。与基层民调、行政机关等非诉纠纷解决主体缺乏正常的联系沟通渠道，工作联系的紧密程度往往取决于彼此间熟悉程度。彼此双方熟悉的多联系，彼此不熟的少联系或不联系。即使有联系，也多局限于个案的接触上，关系凸现明显的非正式性和不规范性。

二是把审案断案作为法院的唯一职责，对非诉纠纷的处理参与不够或被动参与。少数法院不顾及基层实际需求，片面理解法院职能，对诉讼案件之外的纠纷表现出不关心的态度，这与基层组织在调处矛盾中急需法院指导、帮助、配合的现状形成强烈的反差。

三是联动非诉讼纠纷解决主体解决纠纷的能力不强。在纠纷解决过程中，习惯于单面作战，不善于借助诉外力量开展诉讼调解。特别是在面对重大矛盾纠纷、单独调解很难奏效的情况下，法院组织、协调、主持多个纠纷解决主体共同调处矛盾的意识不强，措施不力，多元机制的主导地位难以体现。[16]

三、修正中的探索：多元化解决机制建立之必然

从纠纷解决机制面临的困境及存在的种种弊端，不难推导出现行民事解决机制已无法满足社会发展的需要，亟待修正，重构我国多元化纠纷解决机制势在必行。

（一）时代背景：多元化社会的渴求

我国目前正处在一个有史以来最为多元化的状态之中，社会中各种利益和需求的多元性，纠纷主体的多元化，以及社会价值的多元化，都需要多元化纠纷解决机制。

首先，各种利益和需求的多元化。伴随着社会主义市场经济体制的建立，我国社会结构发生重大变化，逐渐形成了多元化的社会阶层与社会利益。利益本身是多元化的，应对多元化的利益冲突时，理应有一个多元化的思路，不仅要制定相对公正的法律，也需要在纠纷解决时兼顾不同群体的特殊利益，更好地进行协调，而不是简单地作出非此即彼的判断，应建立一种具有包容性和灵活性的纠纷解决机制。

其次，纠纷主体的多元化。毋庸置疑，现实生活中的纠纷主体是多元化的。纠纷不仅发生在公民之间，而且发生在公民与法人、非法人团体和组织及其相互之间。纠纷主体由于特定的身份和关系不同，在解决纠纷中的侧重点和适宜的方式也必然不同。一般而言，当事人之间的关系越近，往往越不适合用对抗性的诉讼方式。如婚姻家庭纠纷更需要注重情理的调解，人民调解往往更能发挥积极作用。而一些环境污染、消费者侵害、医疗纠纷产品等现代型民事纠纷的解决，往往须借助于有关方面的专家介入才能解决。随着人类社会的发展，根据纠纷的类型来设定专门的纠纷解决方式的情况越来越普遍，独立的、专门的纠纷解决程序将越来越多。[17]

第三，社会价值的多元化。即使在近现代国家，当司法和诉讼已成为社会公认的最具权威性的解纷方式之后，其他纠纷解决方式也并未因此失去存在的价值。因为多元化的纠纷解决方式可以满足不同主体的不同价值需求，作出自己偏爱的选择。而且，民事纠纷作为一种私法性质的纠纷，在解决机制上应体现出尊重冲突主体意思自治的原则，即当事人可以根据利益权衡选择不同的处理机制，只要这种选择不损害社会利益和他人利益，就应当允许采用。因此，从社会价值角度讲，建立多元化的解决机制，让当事人选择以不同的方式解决纠纷，会让纠纷得到合理、有效的解决，从而给社会带来和谐[18]。

（二）补偏救弊：克服诉讼方式固有局限性的必由之路

毫无疑问，通过诉讼方式解决民事纠纷存在着一些弊端，存在着系列矛盾。如法律规则与传统、道德、习惯和情理等社会规范的矛盾，程序公正与实体公正的矛盾，法律真实与客观真实的矛盾，公平与效益的矛盾，程序设计中高度专门化与当事人参与的常识化要求的矛盾，规则的确定性和程序的僵化与解决特殊个案所需灵活性的矛盾，事件涉及的简单权利义务关系与纠纷背后的复杂社会关系之间的矛盾等等。这些矛盾的存在，在很大程度上限制了诉讼作为纠纷解决手段的功能和效果。特别是通过诉讼方式解决纠纷具有明显的不彻底性，难以达到案结事了的和谐状态。因为一纸要么全有要么全无的判决，不仅往往与当事人的愿望和期待相距甚远，而且往往也彻底摧毁了纠纷主体之间维系彼此关系和互谅互让的美德。在这种情况下，不仅纠纷不能得到彻底解决，有时还会加剧当事人之间的摩擦和不和，从而在新的层面和范围上又酿成新的或潜在的纠纷。俗语“一场官司十年仇”形象地表明了诉讼解决纠纷的这种不彻底性。克服诉讼方式解决民事纠纷的局限性，必须走多元化解决机制之路。

（三）域外经验借鉴：ADR机制优点的凸现

当我们为现行民事纠纷解决感到困难重重之时，放眼世界，就会发现法院外的ADR利用和发展，已经成为一种方兴未艾的时代潮流，成为当代社会中与民事诉讼制度并行不悖、相互补充的重要社会机制。目前各国ADR形式多样，依据解决主体不同的分类标准，可分为五种：一是法院附设ADR，这是一种虽然以法院为主持机构、但与诉讼程序截然不同的诉讼外纠纷解决制度，其调解程序不适用民事诉讼法，一般另由特别的程序法加以规定。二是国家的行政机关或类似行政机关所设的纠纷解决机构，如消费者协会、劳动仲裁机构等。三是作为民间团体或组织的ADR机构，其中既包括民间成立的纠纷解决机构，也包括由政府或司法机关组织的民间纠纷解决。四是由律师主持的专业咨询或法律援助性质的ADR机构，在性质上与民间团体或组织的ADR相近。五是国际组织所设的纠纷解决机构，如WTO（世界贸易组织）根据其协定附属文件《关于纠纷解决的规则和程序的协定》，建立了纠纷处理机关[19]。

尽管世界各国的ADR形式各异，但与诉讼方式比较起来，ADR具有以下共同特点:一是当事人具有高度的自主性。当事人在是否选择方法解决争议，选择什么样的解决争议的程序规则都取决于当事人的合意。二是程序快捷，费用低廉。ADR解决机制充分尊重当事人在纠纷解决中的自主性,使得解决纠纷的程序通常比较灵活、快捷，费用比较低廉。三是非对抗性和非公开性。ADR是以妥协而非对抗的方式来解决纠纷的，和诉讼程序中的那种针锋相对的对抗方式比较起来，更有利于维护双方之间的经贸交往和人际关系。另外，程序都是非公开的，使得大量涉及当事人隐私和商业技术秘密的民事纠纷能在不透露给外人的情况下秘密解决。四是结果的非强制性。由于方式是由当事人合意决定，没有公共权力的参与或公共权力对争议解决过程影响程度不深,结果通常不具有强制性，因此当机制不能有效解决争议时，最终仍要通过诉讼解决。但实际上,由于程序完全是在双方当事人友好协商、互谅互让的基础上达成的,故一般多易于得到双方当事人的承认和自觉执行。[20]

由于ADR具有这样一些优点，因此ADR自上世纪60年代在美国确立以来，在世界各地得到了迅速推广与运用，显示了旺盛的生命力，预示着它远大的前途。有数据表明，现在美国95%的民事案件经过和解和在法院内附设的强制仲裁或调解等代替诉讼解决纠纷程序中得到解决，只有不到5%的案件进入法庭审理阶段。[21]在英国，劳动争议方面的专业ADR历史悠久。专业的咨询调解仲裁机构(ACAS)已成为解决劳动纠纷的主要手段。在日本，近代开发利用ADR较早，制度较完备，特点是传统调停与现代ADR并存，相得益彰，在法制现代化进程中发挥了重大作用。即使曾经对发展ADR持消极态度的德国，近年来也大力发展ADR，建立起形式各样颇式特色的ADR体系，希望以此来缓解诉讼压力，节约资源[22]。总之，尽管各国社会环境、文化背景、实践动机迥异，但ADR已成为世界性的潮流是不容置疑的。面对这一全球范围内的共同的潮流和趋势，我们又怎能无动于衷?

（四）现实基础：重构多元化机制的优势重重

建立多元化纠纷解决机制，不仅是时展之所需，而且符合中华民族的文化传统，我国独特的历史文化传统对重构多元化解决机制非常有利。中国历史上很早就发展了各种非诉讼的纠纷解决机制。这些传统的非诉讼解决方式的共同理论基础就是儒家的“和为贵”的思想和“息讼”的文化传统[23]。在新民主主义革命和社会主义建设中，我国将民事纠纷定性为人民内部矛盾。对其调整的方式主要为民间性的人民调解、仲裁等和诉讼程序中的法院调解。虽然随着法治化进程的推进，人民调解制度的功能有所下降,但它是一种法律确认其合法性，制度和规章比较完善，具有全国人员配置的非诉讼纠纷解决方式。以它为基础，结合世界各种ADR程序的优点和长处，能对我国目前的非诉讼纠纷解决方式进行改善和制度创新。2004年，党的十六届四中全会首次提出了构建社会主义和谐社会的历史命题。[24]和谐命题的提出，必将对多元化纠纷解决机制的重构产生深远影响。

重构多元化解决机制除了“和为贵”、“和谐”等理念支撑外，当前我国的纠纷解决机制也出现了一些新的动向，令人鼓舞。法院在注重审判方式改革的同时，重新开始重视调解、提倡和解，并正在加强与民间ADR程序的衔接，人民调解协议的效力得到了认可[25]。与此同时，我国有关部门和机构正在积极重构现有的ADR机制，司法部制定了《人民调解工作若干规定》，人民调解等传统ADR也开始焕发出生机。[26]此外，许多地方也在重构多元化纠纷解决机制方面进行了一些尝试和探索，如厦门市人大常委会2005年10月26日以地方立法形式率先在全国制定了《关于完善多元化纠纷解决机制的决定》，在全国产生积极影响。

四、期待中的回位：多元化解决机制之重构

（一）更新理念，摒弃“诉讼全能主义”，树立多元化解决纠纷的观念。给民众提供多元化的机制、让当事人自由选择纠纷解决途径，是法治国家和政府理应尽到的职责，不能仅仅强调国家权力及其一元化和司法的垄断。可以说，多元化理念应该是建构多元化纠纷解决机制的最重要的价值观，它不仅要正面支持纠纷解决方式存在的合理性和价值，而且也要主张在现代社会扩大自治和自律的空间，以克服法治的局限性。[27]当然，在摒弃“诉讼全能主义”，树立多元化解决纠纷的观念过程中，要正确处理宣扬ADR技术与弘扬法治关系，做到两者不可偏废；也要在认识诉讼解决机制弊端的同时，注意认识ADR并非一种完美无缺的机制，其缺点同样要引起重视。

（二）正确把握法院主导地位，实现多元解纷机制的有机统一。法院的主要功能就是定分止争，在推进我国法治化进程中，其主导地位无疑不容否定。但必须正确把握，必须建立以诉讼解决纠纷机制为主导，以非诉讼解决纠纷机制为补充并有机统一的多元化机制。

1、建立、健全法院主导多元化纠纷解决机制的奖惩机制，实现单一解决纠纷局面的转变。要对现行的法院岗位目标量化责任制予以修改完善，要将指导人民调解开展工作、配合司法行政部门培训人民调解员工作、诉前纠纷调解工作、民调协议确认执行工作等等，作为法官的明确职责，实行量化考核，与法官的奖惩挂钩。通过制度的设计，促成人民法院积极主导、融入多元化纠纷解决机制之中，实现整体联动，功能互补。

2、在诉讼中凸现纠纷解决的协商性。强调沟通、对话、协调和合作，是多元化纠纷解决机制的重要特征。因此，法院在诉讼过程中，要坚持“自愿、合法”原则，充分尊重当事人的处分权，促成当事人选择符合各自利益和价值判断的和解、调解等协商性方式解决纠纷，实现案结事了。具体操作中，应注意把握好以下两个问题：

一是正确适用“事清责明”原则。“查明事实、分清责任”，一直是诉讼调解予以遵循的一项重要原则。但在具体个案中,当事人为了达成和解和调解目的，往往对争议事实作出让步，这就决定了调解案件事实与判决案件事实和客观真实的差距。因此，要从利于纠纷解决的角度出发，科学理解“事清责明”。如果双方当事人基于协商解决的考虑，对某些事实、责任互不追究，并达成了调解协议，只要不侵犯国家利益、社会利益和他人利益，法院就应允许和认可，不必过分拘泥于这一原则。这完全符合民事诉讼“不告不理”和私权自治的原则，也符合当事人的诉讼目的和价值取向。

二是借助诉外力量引导当事人走向对话。基于多元化纠纷解决机制中的主导地位，法院在实际矛盾调处中，应主动与人民调解、行政仲裁等非诉纠纷解决机制对接，吸纳诉讼外力量参与诉讼案件的调处，促成诉讼双方从对抗走向对话。而且实践证明，在诉讼中引入多元化的价值理念和多元化的解决方式，将使诉讼解决方式更具活力。

3、积极引导非诉纠纷解决机制。首先，要加强对非诉纠纷解决主体的支持和指导。在指导工作中，除开展专题培训、典型案例分析、个案法律指导等传统业务培训活动外，更应在诉讼程序中锻炼诉外纠纷解决人员的实战能力。如邀请诉外纠纷解决人员参与案件庭审前或诉讼活动中的一些辅助性工作，增强其对办案程序的感性认识；聘任一些公道正派、有经验的人员为人民陪审员，参与法院审判工作，增强其实体处理的理性认识，都是司法实践中比较好的作法。

其次，要加强与非诉纠纷解决主体的衔接和互动。实现主体间的衔接和互动，除前文涉及的支持指导外，还应作好以下工作：一是推行诉前纠纷调解机制。充分利用法院现有人、财、物资源，联合非诉纠纷解决主体对一些简易民事纠纷进行诉前调解，开展“非诉讼的纠纷解决”，实现来访当事人与法院及其它非诉纠纷解决主体的有效对接。二是以法院立案为关口，实现立案环节的过滤和分流。根据纠纷的类型和特征，充分履行释明告知义务，为当事人提供最佳的纠纷解决建议，使得公民面对纠纷的解决有更理性和充分的选择，避免当事人因不当诉讼遭受损失。三是要开展好协议司法确认工作。主要是在审理涉及人民调解协议的案件时，要从依法保护纠纷双方合法权利出发，在不违反法律法规禁止性规定的前提下，尽可能地确认调解协议的效力，并及时与非诉纠纷解决主体沟通和反馈案件处理结果，尤其是对调解协议被判决变更、撤销或者确认无效的，要以适当的方式将裁判结果告知民调组织，帮助其提高业务水平，改进工作。

（三）完善法规，树立各类非诉讼解决机制的应有权威。一是重构法院调解制度。建议借鉴国外法院附设ADR制度（如美国的法院ADR制度），建立一套以法院为主持机构，但与诉讼程序截然不同的诉讼外纠纷解决制度，设立特别的纠纷调解程序。二是推动人民调解制度复兴。除前文所论及的依法确认调解协议的效力，实现诉讼与人民调解协调、衔接外，还要按照《人民调解委员会组织条例》的规定，建立、健全人民调解机构，落实编制、经费，建立一支高素质的人民调解队伍。同时，积极培养新型民间调解机构，加强其调解能力。三是进一步强化仲裁在民事纠纷解决机构中的作用，特别是法院应加强对仲裁的支持。在仲裁裁决司法审查的具体操作中，严格按照法律规定以程序审查为主，审查内容和范围除违反公共利益这一点由法院主动认定外，必须是当事人向法院主动提出申请，否则法院不应主动对仲裁裁决实行司法审查。四是完善行政机关在民事纠纷解决中地位和作用。随着国家的现代化，行政机关已经从“全能”政府向“有限”政府转变，但这并不意味着行政完全从民事纠纷中抽身出来，行政机关完全可以在依法行政的基础上，调解相关的纠纷（如交通事故调解、治安案件调解），使行政参与民事纠纷解决作为一种补充方式。

五、结束语

诉讼与非诉讼纠纷解决方式唇齿相依。非诉讼纠纷解决方式以强大的司法权威为后盾，法院一旦失守，非诉讼纠纷解决方式就无依无靠。非诉讼纠纷解决方式则可为法院减轻大量的案件负担，使法院集中精力解决主要矛盾，提高裁判的品质。如果非纠纷解决方式失灵，出现“一口唾沫找到两级法院，一堆垃圾打了两年官司”，法院势将淹没于诉讼的海洋。[28]我们期待一个包含诉讼与非诉讼解决方式得到有机统一的多元化的纠纷解决机制，越来越得到重视和完善。只有这样，和谐社会才不是遥远目标。

注释：

[1]参见何兵：《在何处为权利而斗争》，载《北大法律信息网》，下载时间2006年5月17日。

[2]AlternativeDisputeResolution(ADR)概念起源于美国，最初是指20世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式，现已引申对世界和国普遍存在着的、民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制的总称。这一概念既可以根据字面意义译为“替代性”纠纷解决方式，亦可根据其实质意义译为“非诉讼纠纷解决程序”。参见范愉：《非诉讼纠纷解决机制研究》，中国人民大学出版社2000年版，第四章。

[3]据中国法院网，全国收案最多的基层法院北京市朝阳区法院2005年创下收案4.6万件的记录后,今年元至4月,又受理了案件(含旧存)21747件，同比提前25天达到2万件立案大厅排起长队的场景屡见不鲜。专家惊叹中国已进入诉讼爆炸时代。北京市法院十年来一线法官的年均审判案件由1995年的31件上升到1995年的167年件，审判案件数量激增，已成为制约司法工作发展的瓶颈。参见《北京朝阳法院遭诉讼爆炸专家呼吁多元解决纠纷》，载中国法院网，下载时间2006年4月25日。

[4]据新华社报道，在法官人数不到九十人的湖南省平江县人民法院，上个世纪九十年代以来，在短短的十余年中，先后有6名法官过早地离开了人世，他们之中年龄最大的53岁，最小的才30岁。引自“法制网”(下载日期：2006年6月22日)。

[5]参见：唐莹莹《“一元钱诉讼”与纠纷解决机制》，载《法律适用》2004年第2期。

[6]据有关部门统计，80年代，全国人民调解组织平均每年调解各类纠纷600多万件，防止自杀案件3万多起，涉及4万余人；防止刑事案件6万多起，涉及14万余人。为化解社会矛，减少诉讼案件，维护社会秩序，发挥了重大作用。引自2000年9月24日法制日报第四版。

[7]参见沈恒斌主编：《多元化纠纷解决机制原理与务实》，厦门大学出版社2005年第一版，第11页。

[8]参见张斌主编：《仲裁法新论》，厦门大学出版社2004年版，第482页。

[9]对此，笔者不加评价这种认识是否准确，但至少表明了这一问题的严重性。

[10]据最高人民法院相关数据统计：1978年到1982年，全国法院处理民事申诉来信39800件，接待民事申诉来访43900人次，两者相加共83700件（人）次。1998年至2004年，全国法院共接待处理群众来信来访4224万件（人）次，增加了500倍。

[11]参见沈恒斌主编：《多元化纠纷解决机制原理与务实》，厦门大学出版社2005年第一版，第395页。

[12]早在2002年最高人民法院原副院长刘家琛就曾严肃指出：“近几年来，在法院内部也出现了包揽一切矛盾纠纷、解决一切社会问题的倾向。似乎通过诉讼可以解决一切社会矛盾、一切社会纷争，可以包打天下。一些法院因为自身经济利益的驱动，而愿意主动扩大案源，以多收案、多办案为荣；一些地方的相关部门为了推卸责任，也把大量应当由其相关部门解决的纠纷也推到了法院。但由于体制等诸多因素的原因，法院事实上又不可能解决所有社会问题。这样造成的结果是，少数案件审判质量不高,法院不堪重负，又不可避免地成为社会关注的焦点，司法应有的权威也受到损害”。参见范愉主编：《ADR原理与务实》，厦门大学出版社2002年第一版，第4页。

[13]参见叶自强：《民事诉讼迟延问题探讨》，载于《法律科学》1995年第6期。

[14]《民事诉讼法》第16条规定：人民调解委员会依照法律规定，根据自愿原则进行调解。当事人对调解达成的协议应当履行；不愿调解、调解不成或者反悔的，可以向人民法院起诉。这一规定明确肯定了调解协议可以反悔，把解决纠纷的最后权力收归法院。

[15]参见沈恒斌主编：《多元化纠纷解决机制原理与务实》，厦门大学出版社2005年第一版，第399页。

[16]参见沙长河：《人民法庭在多元化纠纷解决机制中的价值及其实现》，载于《中国法院网》下载时间2006年5月18日。

[17]参见中共厦门市委机关报新闻中心城市杂志商业导刊专副刊：《多元化纠纷解决机制与和谐社会的构建》中共厦门市委机关报新闻中心城市杂志商业导刊专副刊，下载于2006年5月26日。

[18]参见沈恒斌主编：《多元化纠纷解决机制原理与务实》，厦门大学出版社2005年第一版，第401页。

[19]参见范愉：《浅谈当代非诉讼纠纷解决机制的发展及其趋势》，下载于艾希法律博客网站

[20]参见：余妙宏《浅析和谐社会及替代性解决机制在我国的重构》，载于云南大学学报法学版，2005年第6期。

[21]参见章武生等著：《司法现代化与民事诉讼制度的建构》，法律出版社，2000年版，第520页。

[22]参见范愉著：《非诉讼纠纷解决机制研究》，中国人民大学出版社，2000年6月版，第250-252页。

[23]中国古代各朝的法令大多规定：婚姻田土、继承分家等民事纠纷要由城乡的闾老、里正等先调解解决，任何纠纷都不得绕过民间调解而直接告官。这是“和为贵”的无讼思想的典型体现。

[24]我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。参见：《深刻认识构建和谐社会的重大意义》，载《人民日报》2005年2月20日第一版。

[25]2002年9月16日，最高人民法院公布了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，正式承认“经人民调解委员会调解达成协议的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质”。

[26]参见范愉主编：《ADR原理与务实》，厦门大学出版社2002年第一版，第5页。

[27]参见范愉主编：《非诉讼纠纷解决机制研究》，中国政法大学出版社2000年第一版，第639页。

[28]参见何兵：《在何处为权利而斗争》，载《北大法律信息网》，下载时间2006年5月17日。