小议法院涉诉信访的流程及控制

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「内容提要」：本文通过分析目前人民法院涉诉信访工作能力，从观念和制度等理论层面研讨信访工作存在的问题，努力找出信访工作的矛盾点、突出部和引导息诉止访的工作嵌入点。简要概述了法院信访工作的内涵、外延、法制及其意义、构架及其方法，从源头控制、总量控制、突发事件控制和内部运作控制的角度，探讨与法院系统审判流程管理并行运转的信访流程管理制度，突出涉诉信访的再审前置性程序效能，提升信访工作在人民法院审判工作中的作用与地位，创新信访控制的社会学理论基础。以此为出发点，将信访工作纳入法院审判管理机制，创设法院审判监督的新渠道和新路子，较为科学地制定出信访控制的几种理论模式，以便于各级人民法院及其信访工作人员在信访实践活动中借鉴和运用。

「关键词」：涉诉信访控制流程程序

涉诉信访，是指经过人民法院立案受理、开庭审理或强制执行的案件当事人和案件以外的第三人，通过各级国家机关和人民法院信访渠道，采取向有关部门告诉、申诉的方法，要求维持、撤销、变更人民法院裁判结果和督促履行或制止履行执行内容的来信来访行为。所谓涉诉信访控制理论，是建立在人民法院审判工作基础之上的，由案件当事人或者案件以外的第三人引起信访程序，有人民法院专门机构最终予以接受告诉申诉内容，并依照有关法律和法规作出处理结论的信访事由等调控处理体系。这种信访事由，必须具有当事人申请事由的合法性、申请内容的正当性、人民法院的专属管辖性、当事人行为的可控制性和法律的补偿性等要素。

涉诉信访案件具有以下基本特征：（一）有案件的发生。界定是否属于涉诉信访案件，必须看有没有具体案件的发生，并归属人民法院管辖；（二）有法定事由。申诉和申请再审内容必须依据已经发生的客观事实，在人民法院职权管辖范围之内；（三）有责任主体。即所告诉或者申诉的事项内容，必须有哪个人民法院主管；（四）有明确的请求。信访当事人必须明确要告诉什么，其申诉主张权利的内容和对象是什么；（五）有结果发生。涉诉信访的重要特征就是有结果发生，这个结果包括人民法院的作为或不作为，是否超越职权。单纯向人民法院信访接待部门咨询法律知识和向有关庭室了解案件进展情况，以及上级机关要求查询和督促办理案件，均不构成信访事由的发生。（六）向国家机关提出并由人民法院处理。即必须有来信来访行为，当事人对法官违法犯罪的控告和检举行为，则为非典型意义上的涉诉信访。

一、涉诉信访：法制及其意义

（一）涉诉信访案件的成因及其观点辑要

笔者认为，自中华人民共和国建国以来，我国历史上曾经有过两次十分明显的上访峰值阶段。第一个高峰值发生期是结束以后，这个时期法律体系不甚完善，但法制意识已在社会各阶层广泛萌动，人民法院的审判职能作用逐步得到重视。第二个高峰值发生期是进入九十年代，国家政治经济改革进入攻坚阶段。这个时期，由于经济结构调整，社会矛盾加剧，下岗人员增多，以及利益分配不公及贫富差距加大、农村社会群体不稳定等因素，全国各地都有大批信访案件亟待处理，形成明显的社会压力。

应当看到，目前信访案件较多的态势，仍属于第二高峰值时期，但是否渡过社会危险期阶段，需要认真加以考证。纵观当前涉诉信访案件形成的原因，综合起来有以下几种观点：1、利益说。持这种观点的人认为，一切权利的取得，都是各种利益再分配的结果，无权利即无利益，而某种利益的取得，则代表了这个利益共同体的社会地位。从目前涉诉信访案件的调研结果看，多数涉诉信访当事人的原初利益，都受到另一利益集团不同程度的损害，其自身利益的实现，必须借助上访并得到上级机关严重关注。利益说从平衡各个阶层的权益视角考察信访工作本身，具有一定的现实意义。2、权利说。持这种观点的人认为，按照我国宪法的有关规定，人民群众有向国家机关反映问题的自由。这种自由在法律的范畴内，任何人都无法加以制止或者利用，不受法律以外的国家机关、企事业部门和个人意志的干涉。法律赋予人民群众有信访的权利，接受信访的单位和部门必须认真及时办理信访案件，并有义务向信访当事人告知处理结果。权利说从法律信仰的角度检索信访工作本身，具有一定的积极意义。3、社会说。持这种观点的人认为，从社会和人的复杂性上说，有社会群体就有不公现象存在，有社会不公就会引起群众信访，这是一个辩证关系。社会是一个包罗万象的复合体，各种利益和权利相互交织，不可能有彻底的公平与正义。作为涉诉信访主体的当事人，在社会矛盾突发过程中，需要将矛盾暂时搁置起来，转而请求上级机关处理，是形成涉诉信访案件居高不下主要原因。这种观点，只是从社会关系的复杂性上，寻找信访案件产生的途径，具有一定的局限性。4、矛盾激化说。持有这种观点的人认为，一切涉诉信访案件的产生，都是审判机关与信访当事人之间，主体对决与矛盾激化的必然结果，审判机关负有不可推卸的责任。

（二）涉诉信访案件的现状及其观点辑要

1、制度缺失及其评价。

例证之一。涉诉信访突出“诉讼”这个根本，否则便无以其基础，因此，法院信访工作人员必须由具有审判资格的法官担任。让没有审判资格的人员审查处理法官承办并且已经生效的案件，具有极大的随意性，也是对法官制度的不负责任，是对法律制度的公然藐视。

例证之二。涉诉信访制度应源于对审判工作的内部监督，是对审判工作的前置性、预防性和恢复法律秩序的设计。但现行制度将信访机构设定为法院的内部行政管理部门，这是不妥的。

例证之三。考查涉诉信访案件的性质，似应与上诉审法院的职能权力密切相关，上级法院负有不可推卸的责任。这项工作由上诉审法院完成，更具有权威性，也容易让当事人息诉罢访。

例证之四。重视审判流程管理而忽视信访流程管理。因为缺乏可供依托的信访程序技术平台，所以日常处理随意性较大，缺少人员回避、时限跟踪、听证的合法性等处理手段，多数信访处理意见如通知书之类，缺乏法律效力等监督效能，对重大突发性事件无有法律明确认可的处置机制和果断办法。

2、信任缺失及其评价。

例证之一。最高法院在审判实践活动中，随意下发针对某类或特定企业的保护性文件，这些频繁下发的保护性文件看似产生在审判系统之内，而影响力和溯及力则远在审判体制之外。最高法院制定此类文件的初衷，或许是出于对社会稳定的需要，一个时期之内对某个企业采取法律手段进行保护，既体现了国家制度的优越性，也表现出人民法院服务经济大局的要求。但是，最高法院制定实施解释性和保护性文件，绝对不能建立在故意违反具有普遍约束力的法律、司法解释等规范性法律条文的基础上，法律一经制定实施，任何人都必须按照设定的规则内容认真执行，没有人无出其外。以特例形式保护某个企业，既有破坏法律整体之嫌，也造成上行下效，形成很多至今无法破除的地方性司法保护。

例证之二。在法院内部全面推行“地方专属管辖”政策。这是人民法院涉诉信访工作体制设计上的一大败笔。地方专属管辖是国家信访部门制定的一项信访管辖原则，但是全部移植到法院内部，则没有考虑到法院涉诉信访工作的特殊性。不少信访当事人在属地管辖的管理框架内，无法解决实质性的问题，致使所涉案件在上、下级法院之间相互推诿扯皮，形成人力、物力资源的普遍浪费。

例证之三。司法不公，执法不严，纪律松驰，监管不力等内部存在的各种质量问题，使人民法院的公信力下降，司法权威性和终极性受到严重冲击，直接影响到社会和谐和国家稳定。司法不公既有审判法官主观方面的原因，又有审判体制方面的因素，审判法官不是独立审判的主体，根本不具有不受干涉和独立操作的基本权限，多层级监督管理案件质量，使案件质量管理处于无序混乱状态。

（三）涉诉信访法制化及其意义简述

涉诉信访关系到人民群众的言论自由和迁徒自由，关系到社会稳定和司法公平、公正和正义价值的实现，具有十分重大的现实意义和深远的历史意义。必须创新理念，拓宽渠道，强基固本，扶正压邪，恢复秩序，才能达到减少涉诉信访案件的目的。

1、必须从维护宪法权利的角度保障信访自由。保护公民宪法权利的意义是不言而喻的。宪法是国家一切制度之根本，所有人必须严格遵守，并且不得为政党和其他社会团体之一己私利，而随意变更宪法权利义务，这是宪法作为国家根本的神圣地位所决定的。在中国历史上，曾经出现过肆无忌惮破坏宪法的混乱状态，人治代替法制，结果造成国家十年内乱。历史上的惨痛教训告诉我们，只有唯法是举，建立社会主义法治国家，才能真正实现国家秩序好转和社会长治久安。

2、必须从规范信访工作的角度保障信访自由。信访制度设计必须遵循宪法原则，即要在宪法框架内考量信访工作指标，防止制度缺陷给信访工作带来不可弥补的损失，有利于国家信访机构、信访当事人就近处理和申诉，加大查处的力度，强化各种行之有效的查处方式，完善信访案件流程管理和终结办法。信访制度设计还必须注重结合法院审判工作的实际，不可脱离实际制定难以操作的规范，防止自已陷入唯信访论的误区。信访考核主要指标不应是上访总量的完全组合，它除了考查一个地区的信访总量外，还应当与案件是否依法查处、案件终结引用的程序、处置信访的手段与结果、社会效果如何等辅助性指标有机地结合起来。信访制度设计应体现党和国家对信访工作的态度，这种态度决定信访指标是否具有人民性和社会性。

3、涉诉信访工作要体现人性化。国家信访机构是最需要排斥官僚主义的地方，信访工作人员需要体恤民情，了解民意，关注民生。信访工作的人性化，包括感性化和理性化两个部分。所谓感性化，就是要让当事人亲身经历和感知信访人员的温情、热情，比如同情与体贴，帮助与开导，及时查处和作出结论等；所谓理性化，就是处理涉诉信访案件切忌官僚主义色彩，防止说话态度粗暴。要倡导明晰和谐的法制化，比如解答问题要循循善诱，开展教育要循序渐进，对待错误信访行为要敢于批评等等。法制化的信访工作离不开人性化的操作规程，这是历史的必然。

二、疏源分流：涉诉信访的控制学分析

涉诉信访采“控制说”的积极意义，在于“限制说”并不能从根本上解决信访流量减少的问题。所谓控制，是指人民法院按照法制化和规范化的要求，依据国家信访条例和内部预先设计的流程管理程序，对信访案件实行模块化处理，掌握信访动向并不使其越出可控范围的司法活动。信访法官作为最具活力的个体活性组织，在法院问责机制和处理机制内，进行卓有成效的司法监督活动，是控制学引入涉诉信访机制的一个关键所在。也就是说，人民法院通过创设适合法院审判管理体制的信访制度，将涉诉信访活动最大限度地控制在能够掌握的范围内，从而防止出现越级上访和恶性上访事件，确保当事人权利义务受到法律维护和实现。“限制说”，是指通过运用国家强制力达到限制当事人到国家机关信访的目的，这种做法可能在一定时间、一定范围内降低或减少信访总量，但此类压抑民意民性的行政行为，并不能从根本上解决信访案件中存在的诸多问题，反而容易激起民愤，衍生出更多的社会矛盾，直接影响到经济发展和社会稳定。“限制说”采取堵源截流的处置信访方式，在特定时间内效果较为明显，但“堵”与“截”显然不利于开展长期有效的信访工作，不是一个长效运作机制。因此，从长远的角度看，将“堵源”改为“疏源”，把“截流”变为“分流”，可以更加科学地解决信访机制中存在的问题。

（一）源头控制

源头控制，是指人民法院根据审判工作的实际，在审判活动开始前、进行中、结束后的各个阶段，设定N个控制点，以便于最大限度地防止产生和减少信访案件的活动。必须根据法院审判流程的特点设定控制模块，完善信访的组织框架、组织关系、权力范围、资源配置和预设组织环境。控制模块主要分布如下：

1、导诉控制。主要是在导诉阶段及时发现和适时分流社会矛盾。导诉是法院信访工作的前沿，各类社会矛盾纠纷汇聚于此，导诉法官借助解答法律咨询等方式，可以有效地疏导和化解矛盾纠纷，减少法院启动审判程序后的压力。导诉控制，包括解答法律咨询、处理简易纠纷、防止矛盾激化、引导当事人正确诉讼等可控要素。

2、立案控制。主要是在立案审查阶段做好社会矛盾的分流工作。多数涉诉信访案件涉及国家政策的变化与实施、政府职能的运用、社会自行调节行为、法无明文规定的事项等，法院如果不加节制地受理所有诉讼请求，即会形成社会漏斗形态，大量应由政府及其职能部门管理和处理的矛盾纠纷，全部转化到诉讼程序中来，不仅因扩大服务外延相对增加审判负担，而且还会破坏国家职权分配的法定主义原则，严重浪费司法资源。

法院启动诉讼程序采“登记主义”还是“审查主义”，是近年来法学界争议的一个热点问题。笔者不赞同在现阶段采取“登记主义”，认为当前民众法律意识、司法环境、司法权威、司法独立性等要素，都远未达到司法终极化解决所有矛盾的社会基础。法院不是社会矛盾的“万金油”和“万能调节器”，目前世界上多数国家采用审查主义立案方法，就是源于法院受理案件的有限性这个原则。它必须依据法院组织法规定的司法职能，在司法权限范围内开展审判活动，不得在所谓大局意识、服务意识等旗帜下，任意扩大司法权的外延，增加或者减少司法审查的范围，更不得占有司法资源谋取司法利益，通过司法活动谋取部门利益的最大化。立案控制，包括立案审查控制、对诉的不予受理、管辖权异议裁定、特别程序受理控制等可控要素。

3、审判控制。主要是建立法官与当事人信任机制，确保司法公正。审判控制是减少涉诉信访案件的一个重要环节，在此阶段，当事人基于法律的信仰而对法官寄予厚望，如果法院不能充分反映法律的正义性，把法的实施建立在人治和法律庸俗化的基础之上，法的权威性则会荡然无存。审判规范化主要考虑了审判工作的程序问题，而对案件事实及其法律适用较少关注，所以并不能完全解决法官裁量失衡与审判过程中的矛盾衍生和继续恶化问题。在案件审理和等待判决的过程中，作为拥有财富和社会影响力的强势一方，当事人往往借助各种渠道达到左右审判结果的目的，这种比率在中国现阶段是相当高的。在此情况下，弱势方则采取信访申诉的方法，要求上级机关和有关部门修正下级法院滥用司法权的行为。审判控制，包括的范围很广，如审查卷宗材料与开示证据时期的信访苗头控制、当事人是否完整参与诉讼活动控制、适用或变更程序控制、庭审过程控制、调解活动控制、裁判结果后的苗头控制等要素。

4、执行控制。执行工作涉及国家强制力的实施执行，在法律义务人利益受到直接影响的情况下，更容易出现突发性重大恶性信访事件。执行阶段信访量所占比率较大，信访工作尤其显得更加重要。执行控制，包括行动控制、节奏控制、被执行人情绪控制、执行和解控制、执行回转控制等诸多要素。

5、释明权的运用。释明权发生于审判活动的始终，在信访控制点的选择上，应采取随机方式，以实现化解信访之目的。

（二）总量控制

总量控制，是指人民法院采取积极或补救措施，使涉诉信访总量在有效可控范围内的活动。

1、信访一体化。是指全国各级法院信访部门采取上下联动的工作机制，在涉诉信访的接访职能上不分彼此，在信访案件处理上体现总体控制意识，在内部领导与管理上侧重以接访的上级法院给出处理结论为主，由原审法院配合调查处理的原则，内部操作上体现分工合作精神。信访一体化可以强化信访信息资源共享，节约法院和当事人信访资源及其成本，防止因信访接访与处理脱节造成重大失误，有效地促进涉诉信访工作的良性开展。

在实现信访一体化过程中，如果把信访程序解释为法院决定再审的前置性预设程序，那么享有信访工作职权的审判人员应当视为程序法官，接访处访应视为程序审查工作。法院行政工作人员只能作为辅助性人员参与信访工作，不得掌握和行使审判监督权及其与此相应的裁决权力。

2、三大补救措施。法院涉诉信访案件的补救措施分为程序外补救措施、程序内补救措施和建立信访终结机制三个方面，其意义在于确保司法公正。现择其要意简述如下：

程序外补救措施。再审复查听证制度是典型的程序外补救措施。设定这种制度，是为了整理过滤申诉和申请再审信访事由，剔除不符合再审立案条件的信访案件。它具有普遍性、规范性、适时性和公开化、边缘化的特点。所谓普遍性，是指复查听证案件涵盖的范围较广，仅需当事人提出申请和初步甄别即可召开听证会议，无须事前确定严格的前提条件。规范性，是指复查听证必须依事先确定规程进行。适时性，是指必须掌握时机，不能拖延日期，防止引起当事人反感与不安。公开化，是指听证会议应遵循公开原则，以增强听证的透明度。边缘化，是指复查听证介于递交申请之后与启动再审程序前，是一个具有前置性的工作流程，有无听证并不必然影响案件是否复查再审。

对已发生法律效力的案件实行再审听证制度，原审案件的法官是否需要参与听证，已在审判实务中引起争论。持“参与说”的人们认为，听证是对案件法律事实、适用法律和程序的指认，这种指认建立的基础是已知的客观事实、适当的法律程序和正确的法条，原审法官据此确定当事人的法律权利与法律义务，如果不让原审法官参与听证，或者要求原审法官在某种场合阐述裁判的理由，则可能使原审法官丧失阐明主张的权利。持“否定说”的人们认为，法官有权在裁判文书和案情报告之外沉默自己的主张，即法官对已经裁判的案件，有终了说明的权利。这种掌握在法官手里的沉默权，是基于法律事实的确定、一个程序的完结和为了防止引起法官与当事人之间无休止的争论。“否定说”从维护法院和法官司法权威的法制视角，要求原审法官回避参加复查再审听证，是法官的一项基本权利。笔者同意后一种意见。

程序内补救措施。再审是法定的司法补救措施，在涉诉信访渠道通畅的情况下，申诉或申请再审材料通过辅助人员的过滤、整理、分析、加工，由信访法官（程序法官）对有价值的信访信息进行初步筛选、审查、核实、判断，辨法析理，去伪存真，最终得出可否立案的基本结论。对于确定立案再审的信访案件，由信访法官制作撤销原审裁判文书的裁定书，并向信访人员告诉结果。

信访终结机制。对于经过听证核实等手段或者法院审判委员会研究，确定为无理上访的，或者已有处理结果进入再审程序的，应当制作相关材料报经上级法院备案，并在适当时候研究决定终结案件。有人认为，信访终结机制仅考虑无理信访当事人提出的申请，而对进入再审程序的当事人及其申请不适用此机制，这种提法值得商榷。申诉和申请再审案件进入再审程序，当事人除了享有上诉权外，不得就再审结果进行申请再审，这是司法终极性的要求。如果当事人周而复始地进行信访活动，生效法律文书确定权利义务的严肃性，就无从说起，也不符合再审终审的原则。信访终结机制可以限制信访当事人向上级法院申诉的机会，但并不能必然减少涉诉信访案件总量，确定是否“无理信访”的理由及其权限，必须建立在合法、公平、信任基础之上。否则，终结机制只能是法院信访部门一厢情愿的自娱形式，对减少涉诉信访起不到多大的作用。

（三）流程控制

信访流程控制，是指人民法院按照制度化和规范化的要求，依据国家信访条例和法院信访有关规定精神，制定接访处访、终结信访程序、处置突发性事件和重大恶性事件的流程管理程序机制。将所有涉诉信访案件列入流程管理范围内，便于实现信访案件当事人在可以控制的范围内活动的最终目标。

信访流程管理机制需要借鉴审判流程管理的制度设计，明确信访工作的职责、权限、审限、纠错问责、操作规则和奖惩办法。信访管理部门为流程管理部门，负责信访案件的协调、管理等职能。信访法官行为规范应由法官管理委员会具体制定标准并加以监控实施，作为对信访法官的控制体系，不应当列入再审案件质量评价体系。特别是要明确规定信访法官在这种前置性审判监督工作中的地位，即围绕能否启动再审程序审查实体条件的程序法官的合法地位，以确保信访法官能够依法积极履行职责权能。