基层法院司法制度深入探讨

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随着执行机构改革的不断深入，许多高级法院和一些中级、基层法院相继成立了执行局，一般高院和中院执行局内设三个部门即强制执行科、执行裁判庭、综合管理科，基层法院执行局内设两个科即强制执行科和综合科，由综合科行使裁判权。关于基层法院执行局内设科，如何分工，按什么模式运行，如何合理配置执行权，因无法律规定，各法院做法各异，需从理论上作些探索，笔者在基层法院执行机构从事执行工作多年，在此谈谈看法，以求抛砖引玉。

一、综合科的职责

笔者认为综合科的职责，可概括为四项，八个字，即①裁判；②协调；③管理；④执行；下面就这四项内容分别阐述。

1、裁判。根据我国民事诉讼法和有关司法解释，执行机构在实际工作中，已经现实地行使着部分裁判职能，过去执行权集中于执行员一人的状况，易形成执行环节暗箱操作，不符合WTO透明度原则，现代法学理论，将执行权分为实施权和裁判权或分为命令权、实施权、裁判权。执行实践中如何配置执行权，在什么情况下，将执行权分离，必须围绕“公正与效率”主题进行设想，根据基层法院执行机构现状，如果所有执行案件在执行程序中所作的裁定，都由综合科作出，强制执行科只负责执行，实际操作起来繁索，反之，所有执行案件由执行员一人一办到底，无执行环节的监督机制，合作机制，不能从机制上避免执行员职责不清，权力过大，失去监督。笔者认为，在执行程序中，下列几项的裁决由综合科行使裁判权为宜。①审查处理案外人的异议、裁定驳回案外人异议的；②依职权或当事人申请变更、追加被执行主体；③对仲裁机构提交人民法院的财产保全和证据保全申请进行审查和裁定；④审查仲裁裁决书和调解书是否存在不予执行理由，并作出不予执行裁定；⑤审查具有强制执行效力的公证授权文书，是否存在不予执行事由，并作出不予执行裁定；⑥对妨碍执行民事执行行为作出制裁决定等。综合科行使裁判权实行合议制，由执行员（应由具有法官资格的执行员担任）组成合议庭，按少数服从多数原则，对新的证据，实行听证制度，让当事人双方进行辩论，执行程序中综合科所作的裁判文书一经送达，即发生法律效力，当事人必须执行，如对执行裁判文书不服，当事人可向上级执行机构申请复议，复议期间，生效的裁判文书不停止执行。

2、协调。基层法院执行局综合科的协调工作主要是协助执行、委托执行、执行争议等的协调，遇重大、疑难执行事项负责向上级法院请示、汇报、接受监督、指导。一些人认为协调工作是上级法院的事，基层法院执行局协调工作极少，笔者认为，这种观点实际是一种误解，从执行实践看，基层法院执行局协调工作不仅有，而且工作量比较大。首先应该明确什么是法律概念的协调。委托执行与协调执行又称人民法院之间的司法协助，是执行法院对于受理的被执行人或被执行的财产在外地的案件，需在外地采取执行措施时，两地法院之间在执行中的互相配合，协助的一种执行制度，两地法院怎样具体的配合、支持、体现为一系列的协调工作，《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第十四章，标题为：“委托执行、协助执行和执行争议的协调”第111条至128条共18条专门对协调的内容作了规定，其中有15条是关于同级人民法院之间的协调内容，需上级法院协调的规定仅3条。下面再看看执行实践中有关委托执行、协助执行的案件，执行争议的解决，基层法院执行机构的工作量。根据执行程序，基层法院需委托执行案件，属跨省委托和接受外省委托，一律逐件逐级由省法院批转，省内跨中级法院辖区委托执行案件，由各中级法院批转。以后发生的需要补充证据材料，需要变更追加被执行主体，需要对案件作出中止、终结裁定等等情况，因委托执行案件执行权的裁决权和实施权是分离的，裁决权由委托法院行使，实施权由受托法院行使，这需要受托法院和委托法院经常的沟通，交换意见。具体表现为频繁的电话联系、函件，甚至出差面谈，这实际上是“标准”的协调工作，直至案件执行完毕。需要上级法院协调的极少，甚至为零。基层法院执行机构受理委托执行案件，和委托外地法院执行案件，过去因执行机构人力不足，分工不细，无专门机构负责，往往案件委托后，委托法院案件材料即进了档案室，导致委托案件结案率极低。现由综合科专门负责此类案件，可改变过去状况，提高执行效率。基层法院执行机构要承办的协助执行案件，有两个来源：一是承办大量基层法院之间的协助执行案件，二是大部分外地中院，高院到异地执行，当地的基层法院在很多情况下，受当地中院指派（电话通知形式多）也会派人给予协助，每年基层法院承办协助外地法院执行案件，笔者所在基层法院在30件以上。按法律规定协助执行主要是积极配合，协同排除障碍，保证异地执行人员的人身安全和执行装备，执行标的物不受侵害，但在执行实践中，基层法院的协助执行工作，不仅仅是这些，遇到协助执行过程中申请人与被执行人达成合解协议和被执行人分期履行的情况，被执行人不履行时，异地法院常常找协助执行法院联系，告之情况，由协助执行法院督促被执行人履行义务，协助执行法院还要代收执行款，邮给异地法院，有时还会遇到一些异地拘留，协助送被处罚的人到看守所等等情况。基层法院执行机构遇到的执行争议，主要是对同一标的重复查封情况，按法律规定，此类争议应当由法院协商解决，协商不成的，报请上级法院，直至报共同的上级法院协调处理，执行实践中，一般此类执行争议均由双方法院协商解决的多，需上级法院协调解决的少。

3、管理。综合科的管理工作，主要是执行程序规范管理、执行财产的管理、执行案件的统计报表、执行实践中的信息调研、反馈等工作。

（一）执行程序规范管理。笔者所在法院制定了《执行案件流程管理规定》每一执行案件，都附有流程表，对重大执行事项，如实施执行强制措施，制定了强制措施审批表，让执行程序每个环节责任到人，层层把关，实现零错案。

（二）财产管理。包括执行财产的保管、处理、兑付；执行装备的保管。对财产处理问题上，对财产的评估、拍卖制定了财产评估、拍卖审批表，由承办人、科长、局长层层审查后，由综合科统一办理委托，再将委托手续资料由承办人签收后归档。

（三）信息、调研。在执行实践中，基层法院常常会遇到反映最基层社会、最基层人民实际情况的新情况、新问题，综合科应将这些新情况、新问题用文字形式，反馈给上级各部门，让上级部门了解社会动向，制定相应的政策、法律，同时，将执行实践中的新情况上升到理论高度，撰写调研文章，反过来为审判实践服务。

4、执行。在目前基层法院执行机构执行案件多、任务重的情况下，由综合科承办部分执行案件。笔者认为，综合科应承办的执行案件，应是与裁决事项，协调事项有关的案件，主要有以下几类：①委托执行案件；②协助执行案件③公证债权文书申请执行案；④仲裁裁决书、调解书申请执行案件。

二、强制执行科的职责

在执行工作中，司法权和行政权有机结合构成了复合的、相对独立的完整的强制执行权。单纯的强制执行行为是指执行主体依据执行依据，基于国家权利，采取各种执行措施，强制债务人履行债务，实现债权人债权的行为，它遵循的是职权主义和为当事

人不平等主义，具有行政权力的特征。综合科所行使的执行程序中的裁判权是属于执行权的司法权属性，强制执行科所进行的如：调查被执行人财产、送达法律文书、查封、扣押等等具备强制执行权的行政权力特点。综合科的职责明确了，强制执行科的工作职责亦明确了，笔者认为，根据基层法院执行机构现状，强制执行科承办强制执行案件，包括两大类：①人民法院民事、行政判决、裁定、调解书、民事制裁决定书、支付令以及刑事附带民事判决、裁定、调解书；②由行政庭对具体行政行为的合法性审查，作出准予强制执行裁定后，需要采取强制执行措施的行政非诉案件。

笔者要说的是基层法院强制执行科工作量是无法用语言来表达的，基层法院执行机构每年要承办大量的诸如：侵权、婚姻家庭、相邻关系纠纷等标的小，矛盾尖锐，易矛盾激化的执行案件，特别是大量处于连续状态的执行案件。涉及赡养费、抚养费、抚育费等的婚姻家庭案件，生效的法律文书，一般规定义务人在一定期限内每月支付生活费，履行义务处于连续状态，最长达十八年，此类案件是标准的连续状态执行案件。按法律规定此类案件应由审判庭移送执行机构执行，但因执行任务重，加之现强调与国际接轨，执行程序遵循当事人之义原则，一般此类案件，均由当事人申请执行，法院受理此案后，被执行人有工作单位的，法院即向被执行人工作单位下达协助执行通知书，由被执行人所在单位按比例扣划被执行人工资，但现状是被执行人有工作单位的很少，遇到被执行人下岗或无业，每个月执行员都要摧促，被执行人不自动履行时，需采取强制执行，执行员的工作时间也是连续的，用数学方法统计，随着时间流逝，此类案件在每个执行员手上越来越多，给基层法院执行机构造成很大的压力，因此强制执行科迫切需要综合科在进行环节上给予合作，由综合科完成对重大执行事项的审查，执行程序中需裁判的，由综合科作出裁决。笔者要特别说明的是，如果说成立执行局是对执行工作的加强，那么，基层法院成立执行局已迫在眉睫。

总之，基层法院执行局下设科分工负责，密切配合，互相合作监督，一定会共同实现“公正与效率”主题。