从营商环境下破产司法制度优化探析

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摘要：国内外营商环境评价体系中对破产能力均设置了评价指标，目前我国营商环境指标在破产方面稍显不足，集中于司法问题。基于“以评促建”的原则，应采取对应的改革措施以改善现状，可设置破产简易程序，建立规范化的破产管理人职业群体以提升破产效率。通过切实保障债权人对破产重整过程的参与权、债权人对破产管理人的监督权来完善破产框架。在配套制度方面，持续完善府院协调机制，建设专业化的破产审判制度，实行破产案件立案登记制。

关键词：营商环境；办理破产；破产效率；破产框架；破产配套制度

2019年10月23日，世界银行的《2020年营商环境报告》中，中国在办理破产课题方面分数仅62.1分，位列第51名。由于破产程序大部分都需在司法环节完成，因此完善我国的破产司法能力对改善营商环境尤为重要。可通过分析不同评价体系中涉及破产的共性评价指标，基于“以评促建”的原则，审视当前现状，改善营商环境。

一、营商环境评价体系及破产指标分析

（一）营商环境评价体系

1.世界银行《营商环境报告》《2020年营商环境报告》中营商环境一级指标中包含办理破产指标。中国在该项仅获62.1分，排名51，稍落后于发达经济体。2.重庆法治化营商环境司法评估指数体系2019该评价体系是国内首个法治化营商环境司法评估指数体系。在该评价体系中，对“破产案件办理”的二级指标细化如下：

（二）指标综合分析

通过对比研究，可归纳总结如下三类破产指标：1.破产效率（1）破产时间与资金占用损失破产时间是债权人收回债务所需要的时间，自企业申请破产之日起，至企业债务的清算、偿还完毕为止。资金占用损失，即破产过程中债务人未及时清偿欠款而给债权人造成的资金占用损失。破产处理的时间越短，债权人的利益就能够更好地得到保护和实现。破产久拖不决，导致资金占用损失累加，同时破产企业的财产状况不断恶化和贬值，由此可能会引起债权人利益受损、社会环境的不稳定、市场经济活力降低等一系列连锁反应。（2）破产成本破产过程中，需要支付诉讼费、税费、破产管理费、拍卖费、评估费和律师费等相关费用以完成破产。破产成本即计算上述费用的总和占最后破产财产总额的比例，比例越高，破产成本越高。（3）破产回收率破产回收率即清偿率，具体为债权人通过重组、清算或债务执行等法律行动收回的债务占债务额的百分比。回收率的计算公式是关于破产程序的时间、成本、结果及贷款利率的函数。在此公式中，破产所需的时间、破产成本和破产结果都是影响回收率的变量。2.破产程序的债权人参与破产程序的债权人参与来源于世界银行评价体系中的“破产框架”指标，具体包括：启动程序指数，管理债务人资产指数，重组程序指数和债权人参与指数，这四个指数共同指向破产程序中的债权人参与问题。指数数值越高，破产程序设计越利于恢复可存活的企业和清算不可存活的企业。3.破产配套制度（1）府院协调机制破产程序是司法清偿程序，故首先要解决的是破产企业财产清算、债权债务关系、企业重整等问题。但破产工作的正常运行需要各机关、部门的协调工作。与其他各类案件不同的是，破产案件是在法院主导下，通过司法程序毕其功于一役，统筹解决涉及债务人的法律、经济、社会各方面问题。破产审判工作必须依靠外部环境的支持，因此府院协调机制在推动破产顺利进行的过程中显得尤为重要。（2）破产专业审判制度破产以司法审判程序为核心，专业、科学的司法审判制度能够主导企业快速破产重整。最高人民法院的指导意见指出：“要高度重视企业清算破产案件法官的培养和使用，结合实际努力探索科学合理的企业清算破产案件绩效考评机制，充分调动审判人员依法审理企业清算破产案件的积极性。”专业性审判制度的建设不仅需要专业的审判庭、法庭和破产法官人才，更需要设计科学的绩效考核制度和破产法官繁杂的工作进行匹配。

二、评价指标参照下我国破产司法能力存在的问题

1.破产案件处理周期较长我国平均的破产案件处理时间为1.7年。这个结果是基于对北京、上海两个破产环境较为优越的城市的调查结果得出的，对其他地区来说，破产时间通常要久于1.7年。以2017年南京市中级人民法院关于破产程序的调研报告为例：截至2017年6月30日，在南京全市法院审结的破产案件中，以“终结破产程序”方式结案平均审理期限约26个月，其中2年以内终结破产程序的共41件，2年以上至3年的共22件，3年以上的共17件。[3]长达2—3年的破产程序，会让破产企业“望而却步”，也会打击破产法官办案的积极性。2.破产成本较高及清偿结果不理想根据《2020年营商环境》报告，我国的破产成本约为破产企业财产的22%，高出经合组织高收入经济体数倍甚至数十倍。在破产成本中占比最多的为管理人费用（5%—10%）。实践中，破产管理人由法院指定、破产管理报酬也由法院确定，市场缺少竞争，管理人费用溢价严重。根据我国《企业破产法》第一百一十三条规定，破产财产清偿顺序为破产费用、共益债务、职工债权、社保费用、税费、普通债权。较高的破产成本就意味着剩余较少财产可供清偿，高昂的破产成本必然会导致清偿率的不理想。2019年，我国的破产清偿率为36.9%。不足一半的清偿率，意味着破产结束后大部分的债务清偿无门，债权人最后得到的清偿屈指可数。3.破产程序中债权人参与度不高在破产框架指标评价中，中国的不足体现在以下方面：所有债权人都可以参与表决，而不是只有利益相关者可以参加；债权人无权任命破产管理人，或批准或拒绝破产管理人的任命；债权人无须批准破产程序过程中债务人的大量重要资产的出售。以上问题反映出我国当前破产制度的两个弊端，一是债权人在破产程序的重要环节缺少话语权。根据规定，破产管理人一般由法院指定，管理人直接接管债务人的财产权和经营权。在此过程中，债权人只享有监督权和要求更换管理人的权利。管理人的一些行为，如处分财产、提出重整方案等很可能得不到债权人的认可。另一方面，我国破产程序中，重组计划由全体债权人表决，有利害关系的债权人话语权并没有因此而提高。一些非利害关系人在没有侵害自己权益的问题上并不会审慎考虑，甚至可能为了自己的利益而做出损害他人利益的表决。4.破产过程工作协调存在障碍在我国破产司法实践中，在涉及破产相关的工作协调方面，司法机关和政府部门一直存在一定的障碍。由于企业能够为政府带来大量的税收、就业机会，所以即使企业经营出现僵局，政府也往往采取“输血”救济方式来维持企业的存续，有些甚至会采用行政手段拒绝或拖延配合法院的破产审判、执行工作，严重影响破产程序的效率。在地方政府不支持破产的情况下，法院凭一己之力，根本无法解决诸如职工安置、欠薪保障、维稳信访、税收减免、企业注销、信用修复等后续问题。5.破产案件审判考核制度不合理我国也曾对破产审判庭建设进行试点工作，但缺少独特的破产绩效考核制度，严重打击了破产法官的工作积极性。由于破产案件的工作量与普通案件不同，如破产案件和民商事案件适用同样的绩效考核标准，出于对绩效考核的考量，法官往往不愿承担破产审判工作。

三、提升我国破产司法能力的建议

（一）提高破产效率

1.破产简易程序的确立设立破产简易程序可有效提高破产效率。首先要明确简易程序的适用范围。可按破产企业的社会关系是否复杂、债权人数量、债权债务明确、财产总量、企业的社会认可度等进行划分，将债权债务关系简单明确、财产数额不大、社会影响小的案件纳入破产简易程序的适用范围。在程序设计上，可参考民事诉讼中的简易程序。在企业债权债务关系简单的情况下适当缩短审查期限，实行电子文书送达、定期召开债权人会议等方式推进破产简易程序在全国的实行，提高破产效率。2.破产管理人职业规范化破产管理人制度的完善，既能保障企业破产重整程序顺利进行，也能避免破产管理费用过高导致债权人利益受损，从而有效减少破产所需时间，降低破产成本，提高破产回收率，保障债权人尽快实现利益。首先，应明确管理人的义务。可设定公正诚实资产评估、不得恶意损害债权人利益等义务，而后由法院监督。其次，可引进破产管理人等级评价制度，以管理人的从业年限、工作经历等指标作为考核凭据，促进市场的良性竞争，使破产管理人费用符合市场的需求，处在合理区间之内。

（二）保障债权人参与

1.保障债权人对破产重整过程的参与权债权人可向法院申请参与重整计划，由法院进行利害关系的形式审查，决定债权人是否参与。这样，无关的债权人无须参与相关表决，也可实质保障重整计划的合理性。同时，法院要畅通债权人不满破产重整计划的救济渠道，赋予债权人复议或申诉、上诉的权利，切实保障债权人对破产重整过程的参与权。2.完善债权人对破产管理人的监督机制破产过程中，债权人无权指定破产管理人，只有在破产管理人存在过错时才有机会向法院申请更换破产管理人。作为对法院代替债权人行使破产管理人指定权的补偿，债权人应当享有对破产管理人的监督权。要给予债权人独立行使监督权的保障，完善破产过程中的信息披露机制，在司法过程中形成“债权人—债权人会议—债权人委员会—法院”的层层监督机制。

（三）建设相应的配套制度

1.构建府院协调机制法院牵头与政府部门沟通的府院协调机制能够有效解决破产工作中府院立场冲突导致的障碍。可赋予法院出具执行通知书的权利，并明确规定拒绝履行通知书要求的法律责任，让法院主导定期召开府院沟通会议，在会议中就地解决执行困难的问题，倾听各部门的困难和想法，进行即时的信息沟通和协调。2.创新破产审判绩效制度破产法官不仅需要具备扎实的法律功底，还需具备相应的商业判断能力，即“阻止任何试图重整那些本应该清算的公司的努力；推动任何试图重整那些具有营运价值的公司努力”[4]。由于案件的特殊性，破产法官的绩效考核机制也应另行设计。案件数量和结案率指标不应成为破产法官绩效考核的唯一标准。应充分考虑破产案件的审理难度、社会影响、实际执行情况等诸多因素,通过细致的量化标准将一件破产案件折抵为多个案件数量计算，由此加强法官的积极性。

四、结语

鉴于目前我国破产能力的欠缺现状，从司法改革的角度进行破产能力的优化是较为可行的。总理提到“营商环境就是生产力”。结合营商环境评价体系指标，从破产效率、债权人参与、配套制度建设三个方面进行优化，从而提升我国的破产司法能力，优化营商环境。

作者:朱舒婕 单位:江苏师范大学法学院