法院体制管理

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【内容提要】我国现行的法院体制是在实行高度集权的计划经济的特定历史背景下建立和发展起来的，这一体制存在有诸多问题：市场经济体制的内在要求与法院体制的矛盾日益凸现；法院的地位和权力与客观形势发展对其要求极不适应；法院独立审判原则与现行执法体制矛盾突出；现行审判机构的职权划分，无法贯彻经济高效、司法公正的原则。对法院体制改革应采取的对应措施是：真正落实宪法规定的法院在国家机构中的地位和权力；建立健全司法独立的保障制度；将地方法院隶属于地方政……

司法独立、司法公正是法治的核心命题，也是法治国家必备的条件。在近代民主国家，司法独立、司法公正早已成为一项宪法原则与法治实践。我国现行的法院体制是在经济上实行高度集权的计划经济的特定历史背景下，逐步建立和发展起来的，因而这一体制不可避免地带着那个时代的烙印。随着我国改革开放的深入，落后的法院体制已成为制约和阻碍我国经济发展以及社会主义市场经济建立的桎梏，同时也严重影响着我国法制建设的历史进程。对此，本文通过分析我国法院体制中存在的问题，进而探讨法院体制改革的对策。

一、我国现行法院体制存在的主要问题

党的“十五大”明确提出，要逐步推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立，公正行使审判权和检察权。[1](P32)但是，目前在人民法院独立、公正行使审判权问题上，却存在着体制上的问题。

1.市场经济体制的内在要求与现行法院体制的矛盾日益凸显。市场经济是一种法治的、主体多元化和公开竞争的经济，保证对市场主体的公平保护，公平执法，是我国市场经济对司法部门的内在要求。但是现行的法院体制却很难做到这一点。现行的法院体制是在计划经济的年代里建立起来并延续至今。在权力高度集中的计划经济体制下，一切经济、政治活动都围绕着行政权力进行，必须要为高度集中的政治权力服务。建国初期，我国法院甚至被作为政府的一个职能部门。1954年宪法颁布后，虽在体制上有了变化，国家设立了全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，但由于当地地方各级人民代表大会不设常委会，在人民代表大会闭会期间，由本级人民政府行使常委会的职权。同时，从1954年《人民法院组织法》制定开始，我国建立了以行政区划为依据，司法与行政管辖区相重合的法院组织体系。这样，法院势必受政府的监督，并向政府负责。1980年后，县级以上地方各级人民代表大会陆续设置了常委会，法院的地位才象征性的有所改变。但是，体制上并没有实质性的变化。在人们的观念中法院仍从属于政府，于是，法院做为政府的“直属单位”便堂而皇之地出现在党政机关的“红头文件”当中。在这种体制下，法院当然要受政府长官意志的摆布，因而失去了“正义天秤”的作用，完全成了政府的办事机构，审判的独立和公正便无法保障。现实生活中，“法只管老百姓，刑难上大夫，以言代法，以权废法”等现象的存在就是明证。“司法机关是国家公平和正义的最后一道屏障，一个国家一旦失去了司法公平，这个国家便无公平与正义可言。”[2]

2.地方各级人民法院在国家中的地位和权力与形势发展对法院的要求极不适应。这主要表现在：(1)法院的地位远低于行政机关。在我国，法院内部关系的处理完全引入了经常为行政系统采用的等级模式。例如，省高级法院院长是副省级官员，副院长有厅局级和副厅局级的不同等级，各庭庭长是处级，副庭长是副处级，其他各级法院法官也都有这种行政级别的明确划分。实际上，“这种模式是完全行政化的，是完全违背司法职业以及司法决策的内在要求的”[3]。这种级别的划分体现了司法对行政的依附，从加强司法独立，提高司法机关地位考虑，应彻底取消。近年来这种情况虽略有改善，但地方法院院长的级别仍比政府低半格。法院级别偏低，不仅影响了法官的积极性，更主要的是，行政机关凭借其优势地位和权威，极大地影响了法院的执法权威。(2)法院缺乏监督和制约行政机关的权力。美国著名学者诺内特和塞尔兹尼克指出，“法治诞生于法律机构取得足够独立的权威对政府权力的行使规范约束的时候”。[4](P59)只有法律机构有了充足的资源可以对政府权力加以限制时，法律才渴望从政治中独立出来，并在社会调控体系中获得主导性地位——这样的社会，才能被恰当地称作“法制社会”。[5]然而，拥有世界上最多立法主体的中国，每年都有上千个由行政机关制定的法规、规章出台，这些“法”之间的冲突、矛盾时有发生，立法无章，越权立法，甚至与宪法矛盾等现象时有发生。但是对此却没有监督和制约的机制。历史证明，任何国家只要推行宪政，都会有违宪的行为发生。中国实际上存在着违宪问题，在现行法规中，并不是个别现象，但作为代表公平与正义的人民法院，无论法规怎样规定，也得将其作为裁决的依据，却没有办法加以制约和修正。

3.人民法院独立审判原则与现行体制执法体制的矛盾极为突出。“在我国，依法治国的实现，关键之一是司法独立能否切实得到实现”。[6]依据我国宪法规定“地方各级人民法院由同级人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。但实际上，“我国现实中通行的是一种党委领导，人民代表大会和上级司法机关监督指导，政府管理人、财、物的司法体制”[7]。按照党管干部的原则，地方各级法院上至院长、副院长，下到庭长、审判委员会委员、审判员均由同级党委预先讨论确定，然后才交同级人大选举或常委会任命，而政府首长肯定是常委中的重要人物，因而，对人选有足够的权力。另外，根据政府统管财政的原则，法院的人员开支，业务经费，统统由同级政府负责。可见，现行的法院管理体制实际上沿用的是地方主管，上级法院协管的传统干部人事体制。法官级别套用行政级别，干部由政府人事部门管理。在人权、财权均受制于同级党委和政府的情况下，法院要独立审判而不受其干涉，根本不可能。一个人事不独立，经费不独立，装备不独立的审判机关还谈得上独立审判吗？这是一个具有内在对抗性矛盾的体制设计。审判人员往往处于要么坚持原则，秉公办案而被撤职、免职或调离，要么听之任之，违心保住“乌纱帽”的两难境地。法院也面临着要么抵制干涉而被削减经费，要么接受“批示”而增加经费的尴尬局面。改革开放以来，在经济迅猛发展的同时，假冒伪劣产品在很多地方公开生产和销售，“三角债”问题日益普遍和突出。在这些问题的形成中，地方保护主义，特别是不独立的法院受指示影响所采取的地方司法保护主义起到了“保护伞”的作用。如受当地政府“保护本地经济发展”，“增加财政收入”，“肥水不可外流”等错误思想的支配和影响，一些地方法院该判的不判，该罚的不罚，极大损害了社会主义法制的统一，所以旧的法院体制已到了非改不可的境地。

4.现行的审判组织机构的职权划分，使贯彻经济高效、司法公正原则越来越难。从经济的视角透视法律规范的运作成本，引入效益观，我们可以得出如下命题：经济的思考在司法裁决的过程中起着重要的作用，法院和立法机关更明确地运用经济理论会使法律制度得到改善。即诉讼所要达到的理性的选择——以最小的资源花费来达到预期的目标，判决应当在保障公平的限度内，符合效益最大化原则，以促进社会的效率公平和有序。在市场决定的成本高于法律决定的成本时，审判程序便因之而发生，恰当的审判机构的设置和审判程序不仅可以通过裁决使资源配置达到效益最大化，而且本身也必须尽可能地降低成本。我国法院的审判组织有独任制、合议院和审判委员会。“三个组织中合议庭的职权过轻，而审委会的职权过重，案件的审理虽由合议庭负责，但一般来说，合议庭往往没有最后的决定权，其结果必然不利于提高法官的素质和责任心，不利于廉政建设和责任追究。”[8]而且审委会需要讨论和决定的案件比较多，其成员也大多同时兼任着司法行政工作，因而效率较低且质量不高，经济案件本需要及时结案，以求达到较好的社会和经济效益，但因不合理的职权划分，就使审判人员想快也快不了。这既不符合经济高效的原则，更不利于保护当事人的合法权益，和社会主义市场经济发展所需要的公正、高效的执法环境更是格格不入。因此，对上述弊端必须进行改革。

二、对我国法院体制改革的几点建议

法院体制改革是一项复杂而艰巨的系统工程，必须在党中央领导下，本着积极、认真的态度，并结合我国的客观实际和宪法的具体要求进行。笔者认为，对我国法院体制进行改革，应采取下列对策。

1.真正落实宪法规定的人民法院在国家机构的地位和权力。宪法规定，人民法院为国家审判机关，人民政府为行政机关，它们是平行并列关系。它们相互配合和支持，同时亦有制约。但是，在现实生活中，确有关系不顺的一面，并直接妨碍了人民法院独立行使审判权。近年来，从社会舆论到政治讲坛，有一个共同的观点，那就是强调通过提高法官素质的办法，达到抑制行政干涉，维护司法独立的目的。实际上，这是一种脱离实际的想法。因为在我国现行干部管理体制下，法官个人是无法与行政机关的出面相抗衡的。现在的法院与政府的关系，实际上已离开宪法的规定而变成一种从属关系。法院实际上已不成其为独立于政府之外的司法机关，不少地方政府甚至认为，法院只是其直属机关，只能顺从。在这样的关系下，法院还谈得上什么独立审判、公正执法呢？客观地讲，目前在我国，来自各个方面对司法活动的干扰和干预还相当严重，在一些地方，甚至存在无案不说情，无案不干预的不正常现象，司法机关独立行使职权几乎成为一句空话，社会的公平、正义无从实现。所以，必须恢复宪法赋予法院应有的法律地位，即各级人民法院成为各级国家审判机关，而不是从属于各级政府的职能部门，并且必须通过一定的法律形式，将宪法关于人民法院独立审判，不受行政机关干涉的原则规定具体化、条文化。[9](P269)同时还应规定行政机关干涉司法所应负的法律责任，总的原则要求是，审判活动绝不能受制于行政机关。

2.建立健全司法独立的保障制度。“司法机关是依法治国方略得以顺利贯彻的重要保证机制”。[10]司法机关在人权、财权上独立于地方和实行法官独立的原则，对于司法独立来说是必要的，但仅限于此是不够的，因为上述两条只排除了对司法机关的有形干涉，而要防止对法官无形的干涉或影响，则有赖于建立健全各种保障制度。(1)任用监督制度。“法官是社会的医生，法官的失误会产生广泛的社会影响。”[11](P238)如果在法官队伍里许多人缺乏较高的人文素质，社会大众就很难对其给予足够的尊重和信赖。我国现行体制对法官的要求不仅和国外多数国家规定法官必须是大学法律系毕业生的条件相去甚远，而且就是与我国律师资格条件亦有很大差距。担任法官条件的高低，决定着他们独立的程度，一个水平不高的法官在处理案件时是不可能真正做到独立自主，依律而断。因而必须进一步提高对法官任职条件的要求。(2)职务保障制度。为了使法官坚持客观公正的态度，保持独立地位和排除外来干扰，必须对其实行职务保障制度，即法官一经任用，只要没有法定的失职和违法犯罪行为，就应一直任职至退休，任何人非依法定程序，不得降低或免除其职务；对违法失职的法官应依法惩处，并允许提出申诉和控告；法官依法执行职务，受法律保障，其人身安全不受侵犯。(3)生活保障制度。较高的工资以及优厚的福利和退休金，既可以增加司法职业的吸引力，鼓励优秀的法律专业人才报考法官，又可以使法官过上比较优裕的生活，不产生后顾之忧，使其不为金钱物欲所诱惑，从而保持客观、公正和独立的地位。(4)地区回避制度。我国法官法规定了法官的任职回避，刑诉、民诉、行政诉讼法分别规定了法官的办案回避，这无疑有助于防止法官徇私枉法，排除其亲属、人情的干涉。但我国还没有对法官的地区回避（亦称籍贯回避）作出规定。因此，我国应当建立法官的地区回避制度，即规定法官不得在其原籍所在县和市（区）任职。(5)定期异地任职制度。法官在一个地方任职过久，老上级、老部下、老同事以及熟人和朋友逐渐增多，必将使其陷入不良的人际关系和包围中，甚至受到某些势力的干涉、影响，从而失去处理案件所必需的独立地位和公正态度。为避免此种情况发生，应当对法官实行定期异地任职制度，如规定3年或5年另换一个地方任职。(6)从重处罚制度。法官实施国家法律，负有特殊责任，由于未能抵制非法干涉和人情干扰而玩忽职守，枉法裁判的，与其他公职人员相比，其对国家机关形象的影响更为恶劣，给国家和人民的利益造成的损失更为严重，并且将使国家法律形同虚设，社会正义失去保障，因此，从维护法律的权威性和社会的正义性出发，应当在立法上对玩忽职守或贪赃枉法的法官给予比一般公职人员更为严厉的处罚。

3.将地方法院隶属于地方政权的块状结构改为中央统一行使司法权的条状垂直结构。我国是统一的社会主义国家，因此建立的社会主义法制也应当是统一的。现行司法管辖区与地方行政管理区是完全重合的，这是司法依附于行政的重要的地域因素。然而，在现行体制下，统一的司法权力被划地为牢的行政区所分割，地方法院成了地方的法院，从法院名称上就可以看出这种狭隘而强烈的地方观念和对地方的从属关系。更不用说，在现行体制之下，司法机关人、财、物方面的一切需要都依赖于地方，受制于地方。显然，期望这样处处受制于人的司法机关独立而公正地行使司法权真可谓是勉为其难。它的司法行为只能以保护地方狭隘的政治和经济利益为限。这种体制，与建立现代民主司法体制的要求相去甚远，尤其与社会主义市场经济的要求格格不入。可以预见，随着市场经济体制的逐步建立和发展，市场经济的统一性将日益明显和突出，进而对法制统一的要求也将越来越高，与此相适应，建立地方司法机关直接服从中央领导而摆脱地方影响和干涉的体制，这可以看作是在发展市场经济、维护市场经济秩序中加强国家宏观调控的一项重要举措。现行司法体制改革的突破口就是建立一个具有很强的抗干涉能力的新的司法体制。总之，司法机关对于维护国家法制的统一，保证国家长治久安的特殊重要性决定了它像军队、海关、金融那样实行中央垂直领导不仅是十分必要的，而且也是完全可行的。当然，司法机关独立于地方在理论上的成立，并不等于在实践上应一步到位。考虑到我国现阶段政治体制改革滞后于经济体制改革的现实，司法独立可分两步走：第一步，地方各级司法机关的人权和财权先分别统一于省一级国家权力机关或行政机关，司法机构人员编制财政经费由省级行政机关统管，地方法院的法官统一由省级人大任命，工作统一向人大负责报告工作，并接受其监督。第二步，待社会主义市场经济体制基本建立后再将地方各级司法机关的人权和财权统一于中央司法机关。这样，全国各级司法机关的人员开支，业务经费便由中央预算专列，保证正常拨付；每年的诉讼收费可以在统一上缴中央财政之后作为司法机关次年的追加经费，用于人员培训、技术装备等，以不断提高司法机关的人员素质和现代化水平，只有彻底解决法院对行政机关的人身依附关系，才能真正实现司法公正。

4.建立多元化司法体制，以实现司法效率价值取向。“公平、公正、正义是司法的永恒追求；效率是司法公平、公正、正义的应有之意，没有效率的司法肯定不是公正的司法。”[12]在现代法治社会，依法治国方略已使司法调节的触角广泛涉及到社会生活的各个方面。法官在实践中个人的知识结构无法适应，精力也不堪重负。统揽型的单一人民法院体制已无法适应司法职能不断扩张和拓展的实际需要，这种现状如果不加以改变，司法效率低下是必然的，并直接影响到司法公正。而要改变这种状况，希望通过增加编制，增设机构等浅层次调整办法是解决不了问题的，必须改革现行体制。在西方发达国家，一般都建立了多元化的司法体制，除了普通的刑事法院、民事法院、行政法院外，还设立了诸如专利法院、关税法院、少年法院、劳动仲裁法院、养老金裁判所等专门法院。这些法院加上与此相适应而形成的各种专门律师机构的辅助，构成了对社会进行司法调节的有机整体，这种调节一般而言，可以达到快速高效的目的。西方国家的这种做法，可以为我国司法体制改革所借鉴，这种借鉴的基础，主要是市场经济共同规律的作用。此外，全球经济一体化的发展趋势和我国加入WTO，也会导致对西方某些价值观的认同及文化上的吸收，其中自然也包括法律文化。当然，在我国建立多元化司法体制的过程中，西方国家已走了几百年。根据目前我国司法调节的任务及案件分布情况，初始阶段，在省以下地方至少可以建立以下几种专门法院：刑事法院；商事法院；行政法院；婚姻及家庭法院，加上现有的海事法院和军事法院，形成六种专门司法体制。特别值得一提的是行政法院的设立，更具有重大的现实意义。市场经济越发展，行政法规就越多，行政执法范围就越广，行政纠纷也就会越多，行政诉讼不仅要有经济性的行政案件，而且还要受理因行政人员滥用职权或由于过失致使公民人身或财产损害的赔偿案件，而且随着行政机关依法行政，行政申请执行案件也越来越多，所有这些，由法院执行庭来接纳已是力所不及的，以行政庭来补救，督促政府部门实际上是难以做到，所以建立专门行政法院十分必要。行政法院还可以对案件中须引用的行政法规进行审查，发现违反宪法或相互矛盾的，可以逐级上报或向本级人大提出。为了便于其行使权力，可在地方设三级法院，这样会更有利于对行政权的监督和对行政案件的审判和执行。专门法院的设立必须按照案件的分布，因地制宜地设立，老少边穷地区可以不设，某方面案件少的地区可以不设此类专门法院。伴随着法院专业化发展的趋势是，法官的专业化和律师的专业化，法律职业人员素质的优化，同样也是实现司法效率价值取向的重要因素。

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