法律监督本质区别

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最高人民检察院副检察长梁国庆在第11次全国检察工作会议上指出，检察改革要坚持宪法规定的检察机关作为国家专门法律监督机关的宪法地位。我国改革开放20多年来，社会主义法制建设取得了长足进步，我们也清醒地认识到权力腐败的根源就在于权力缺乏监督。然而，近年来自上而下打击不可谓不严，为何职务犯罪却屡禁不止，甚至似有更加猖獗之势。究其原因，笔者认为时下检察机关普遍存在重打击轻预防，在国家对职务犯罪预防立法相对滞后的情况下，检察机关对如何履行检察监督职能深入研究不够，存在认识上的误区。笔者作为一名普通的职侦工作干警，对此有一些粗浅认识，在此与各位同行从职务犯罪预防角度就检察预防与一般法律监督的本质区别做一些探讨。

一、我国法律监督体系

（一）法律监督的概念

"法律监督"一词，在我国法学界有不同理解，通常有广义、狭义两种含义。狭义上的法律监督，是指由有关国家机关依照法定权限和法定程序，对立法、司法和执法活动的合法性所进行的监察和监督。广义上的法律监督，是指由所有国家机关、社会组织和公民对各种法律活动的合法性所进行的监察和督导。

（二）法律监督的基本构成要素

一般包括三个方面，即法律监督的主体、法律监督的客体和法律监督的内容。

1、法律监督的主体，主要可以概括为三类：即国家机关、社会组织和人民群众。

2、法律监督的客体，即监督谁的问题。法律监督的客体包括从事各种法律活动的国家机关、社会组织和公民。但法律监督客体的重点，应是国家机关及其工作人员的各种公务活动。

3、法律监督的内容。总的说来，凡是法律监督对象的行为是否合法的问题，都是法律监督的内容，都在法律监督的范围之内。法律监督的内容，既包括对国家机关制定的规范性文件的合法性的监督，又包括对国家行政机关和司法机关的执法、司法活动的合法性的监督，还包括对社会组织和公民活动的合法性进行监督。

（三）法律监督的种类

法律监督从执行监督的主体、监督对象、实施监督的时间的不同可分为国家监督和社会监督；内部监督和外部监督；事前监督和事后监督。笔者把法律监督分为专门国家机关监督-检察监督和一般社会主体实施的监督即一般监督。

二、检察预防的概念及其法律地位

我国的检察机关作为国家的"法律监督机关"，其检察权是在人民代表大会制度下的特定的法律适用，这种监督表现在对司法机关和行政机关执行和适用法律的具体行为进行监督，而人大及其常委会的法律监督则主要是对政府和两院的抽象国家行为进行监督和对一府两院的工作实行监督。因此检察监督权的定位应是国家权力中的监督权，是一项与行政权、司法权相对独立的权力。其旨在维护国家法律的统一实施，防止行政、司法专断和腐败。同时检察机关在履行职责中有教育公民自觉遵守宪法、法律，积极同违法犯罪行为作斗争的任务。所以无论是从宪法、法律定位还是按照科学的逻辑推理，预防职务犯罪工作都应该是检察机关履行法律监督职能的本质体现和职责要求，检察预防工作应该体现法律监督的性质，法律监督是检察预防的职权基础。由此可见，从属于检察权的检察预防应是预防监督权，而不是预防权。预防权本身是一项行政性权力——因为无论是针对具体公权行使过程的"以事预防"，还是着眼特定公职人员的"以人预防"，我们都事先假定了其中存在犯罪可能，通过"犯罪推定"进行合理怀疑，基于不信任的立场防止公权被滥用，进而才对症下药。然而行使该项权力的主体并不是检察机关，而是相关重点行业、领域、单位。检察机关的职务犯罪预防工作，如个案预防、系统预防、工程专项预防等，都是为了督促这些有权作出实体决定的单位自觉开展职务犯罪预防建设，堵漏建制，从这个意义上讲-社会各预防主体拥有预防权，而检察机关拥有的是启动预防程序的预防监督权。

综上所述，检察预防是指以法律监督为职权基础的检察机关，为维护宪法和法律的统一实施，依法督促国家机关、国有企事业单位自觉开展职务犯罪预防建设，并监督社会全体公民、组织和法人自觉遵守宪法和法律的一项检察权。

三、检察预防与一般监督的内在关联

（一）检察预防与一般监督性质上的差异

检察机关的法律监督具有鲜明的特点：一是具有法定性。检察机关的法律监督权是宪法和法律依法定程序规定的。二是具有专门性。检察机关的各项职能机构都是围绕如何实施法律监督而设置的，专司法律监督职责。三是具有强制性和权威性。检察机关通过行使立案监督、侦查监督、审判监督、执行监督等职权，把在执法中各个环节的监督与纠正违法行为的功能融为一体，特别是法律赋予检察机关对职务犯罪具有侦查权，即对国家工作人员利用职务之便贪污受贿、侵权渎职等职务犯罪的行为依法追究其刑事责任，从而维护了法律的统一实施和尊严。从属于检察权的检察预防，是以法律监督为职权基础，因而亦具备上述三性。

一般法律监督则是各其他社会主体基于我国《宪法》第2条"中华人民共和国的一切权利属于人民"的规定，对国家机关及其工作人员的职务活动的合法性实施的监督。其特点是在监督的途径和形式上呈现灵活性和多样性、在监督效力上不具国家强制性。

如检察预防同人民群众的监督的区别。人民是国家的主人，对于法律的实施当然享有监督权。人民群众除了通过人民代表大会和人民代表监督法律的实施情况之外，还可以通过党派的民主监督、舆论的社会监督以及采取举报、投诉等方式来监督法律的实施情况；案件当事人还可以通过上诉、申诉或自诉等方式监督法律的实施情况。但是就各个个体而言，人民群众对法律实施情况的监督是作为权利而不是作为权力来行使的。这种监督，一方面具有一定的随机性。作为人民群众中的各个个体，他可以行使这种权利，也可以不行使这种权利；可以在这个问题上行使这种权利，也可以在那个问题上行使这种权利；即使是明显违法的情况，他也可以不予监督。因而这种监督不具有制度性的特点，难以保证对法律实施情况进行全面的、经常性的监督。另一方面，这种监督没有法律约束力。新闻媒介可以通过报道执法机关的工作情况和具体案件，披露执法活动中存在的问题，但是不能要求司法机关按照新闻媒介上的意见处理该行为；当事人可以不同意司法机关的处理结果甚至可以向作出决定的司法机关的上级机关进行反映，但是不能阻止或妨碍司法机关对案件的处理。

与人民群众的监督相比，检察预防具有法定性和强制性的特点。法律监督是法律监督机关的法定职责，法律监督机关如果放弃对法律实施情况的监督就是失职。作为必须履行的法定义务，监督法律的实施是法律监督机关全部工作的出发点和着眼点。这就在制度上保障了法律监督的经常性和必为性。不仅如此，法律监督的方式也具有法定性。法律监督的手段和程序是由法律明文规定的，法律监督机关只能运用法律规定的手段、按照法律规定的程序进行监督；只能在法律规定的范围内行使法律监督权，而不能在法律规定的范围之外任意使用监督手段。与法律监督的法定性相联系，法律监督的行为一经实施，就会产生一定的法律效果，不接受法律监督则构成违法。

（二）检察预防与一般监督内容的区别

检察预防是检察机关利用预防监督权，依法督促国家机关、国有企事业单位自觉开展职务犯罪预防建设，并最终通过对国家工作人员利用职权实施的贪污贿赂，侵权渎职等犯罪案件进行侦查，来实现对国家工作人员遵守法律的情况进行监督，而一般监督则是各其他社会主体通过检查、质询、控告、检举、申诉等方式为防止公权被滥用，对国家机关及其工作人员的共公务活动的合法性实施的广泛监督。

如检察预防同人大监督的区别。人大作为国家的权力机关，其在国家权力结构中的地位决定了人大对宪法和法律实施情况的监督必然是一种宏观的、带有决策性质的监督。这种监督，与其说是法律监督，毋宁说是权力监督。

与人大的权力监督不同，检察预防则是就各个具体的案件或行为进行监督，不涉及国家的大政方针，不具有宏观的、决策的性质。当然，这并不意味着检察预防是不重要的、可有可无的。由于法律的实施始终是并且只能是通过各个具体的行为来实现，所以在法律实施的各个环节上对遵守、执行和适用法律的具体情况进行检察预防，运用法律监督权来追诉严重职务犯罪的行为，是保障法律被严格遵守、保障司法公正的关键，也是在法律的实现过程中最具现实性的、最直接的监督。

（三）检察预防与一般监督的本质区别

检察预防体现法律监督性质，而一般监督的实质是监督法律的实施。检察机关拥有的是启动预防程序的预防监督权，而一般监督主体拥有的是监督权。

"法律监督"与"监督法律的实施"，是两个不同的概念。在我国，一切权力属于人民，人人都有监督法律实施的权利。但是，我们不能把任何监督法律实施情况的行为都视为"法律监督".我国是人民当家作主的国家，人民可以通过各种方式、各种代行机构监督国家权力的运作包括国家法律的实施。但是法律监督机关只有一个，即检察机关。我国宪法第一百二十九条明确规定："中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。"第一百三十一条又规定："人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。"按照宪法的规定，检察权即法律监督权是从统一的国家权力中分离出来的、与国家的行政权、军事权、审判权并列的一项国家权力，因而必须由专门的国家机关来行使。从我国宪法和法律的有关规定看，在我国，只有人民检察院才是国家的法律监督机关，除了人民检察院之外，其他任何机关、团体或个人，虽然有权监督法律的实施，但是不享有检察权即法律监督权，不能作为法律监督的主体。

上述分析表明，检察预防是指运用法律规定的手段，依照法律规定的程序，针对特定的对象进行的、能够产生法定效力的监督。在我国，检察预防特指人民检察院通过运用法律赋予的职务犯罪侦查权、公诉权和诉讼监督权，追诉犯罪和纠正法律适用中的违法行为来保障国家法律在全国范围内统一正确实施的专门工作。它与"监督法律的实施"虽有一定的包容关系，但却是两个不同的概念。法律监督的主体是惟一的，法律监督机关只能在法律规定的范围内运用法律规定的手段进行监督，而监督法律实施的主体是广泛的，监督的范围是全方位的、手段是多样的。因此，既不能过分夸大法律监督的地位和作用，用法律监督来取代监督法律实施的全部活动；也不能混淆监督法律实施与法律监督的区别，把监督法律实施的所有活动都视为法律监督，以此否定法律监督概念的特定性和主体的惟一性。

检察预防不同于其他各种监督的上述特点，决定了检察预防在依法治国中担负着特别重要的使命。它对于树立法律的权威，保障法律的统一实施；对于教育和督促公民遵守法律，保障无罪的人不受非法追诉；对于惩治职务犯罪，督促国家工作人员依法履行职责；对于纠正法律适用中的违法行为，促使司法机关公正司法等方面，具有其他监督方式所无法替代的作用。

检察机关作为法律监督权的唯一执行者，应当进一步强化检察预防职能，全面履行检察监督权，在加大对职务犯罪的打击力度的同时，还应充分发挥各其他社会主体的主观能动性，深入地、系统地启动职务犯罪预防体系，积极大胆探索预防举措，为有效遏制官吏腐败，真正实现依法治国作出积极贡献。