排污权交易制度

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内容摘要：排污权交易作为一种以市场为基础的环境经济政策在国外被广泛使用。鉴于我国现行排污收费制度的缺陷，有必要研究在我国推行排污权交易的意义。本文论证了在我国推行排污权交易的必要性，并在分析我国推行排污权交易存在障碍的基础上，提出目前在我国实施排污权交易的政策建议。

关键词：排污权交易环境容量污染

排污权交易是指在满足环境要求的条件下，建立合法的污染物排放权利（简称“排污权”），并允许这种权利象商品一样被买入和卖出，以此来控制污染物的排放，实现环境容量的优化配置。排污权交易体现了环境管理思想，它通过为排污者确立排污权（这种权利通常以排污许可证的形式表现），建立起排污权的市场，利用价格机制引导排污者的决策，实现污染治理责任以及相应的环境容量权利的分配。这种市场理念的排污权交易比传统的政府管理模式更能有效地减少污染排放。

排污权交易最早由美国联邦环保局应用于大气以及河流污染的治理。在长达10年的广泛深入的酸雨研究计划基础上，美国国会在1990年通过了《清洁空气法》修正案并开始实施酸雨计划。酸雨计划的核心就是建立在市场机制上的二氧化硫总量控制和排放权交易，具体来说就是规定在10年之内削减一半的二氧化硫排放量；同时国会批准可以用排污权交易作为实现削减的手段。随后，德国、澳大利亚、英国都相继进行了排污权交易的实践。现在排污权交易制度已成为发达国家控制排污总量的重要措施。

在我国推行排污权交易的必要性

排污权交易能有效控制污染

从国外排污权交易实践看，排污权交易制度能有效促进环境保护。如根据《美国环境保护局酸雨计划进展报告》，1995年美国电力企业实际排放二氧化硫450万吨，而当年发放的二氧化硫许可排放量为740万吨；1999年美国电力企业实际排放二氧化硫430万吨，而当年发放的二氧化硫许可排放量为590万吨。通过排污权交易，电力企业的排放量显著低于计划要求的水平。同时激励企业进行技术革新以提高能源效率。在20世纪90年代，美国的脱硫设施价格降低了60%，而脱硫率却由70%-75%提高到90%-95%。

在我国，排污权交易虽然还处于试点阶段，但其优点已经得到了广泛的认可。如南通市的泰尔特公司，曾因排污遭到过处罚。自2000年起，该厂在新建日处理能力3000吨污水处理厂的基础上，加强企业环境管理，使其排污标准远低于国家规定，实现了排放指标的富余。而与此同时，该市的亚点毛巾染织公司却因没有污染物排放指标，无法扩大生产规模。两家企业通过南通市水污染物排放权交易体系，由泰尔特公司将排污指标余量出售给亚点毛巾染织公司，转让期限为三年，每吨COD交易价格为1000元。根据合同，购买方在使用排放权时，必须符合国家规定的排放标准，以满足当地水环境质量的要求且不得超过当地环保部门核定排放总量。交易一年的运行情况表明，污染物排放总量得到了有效控制，交易各方水污染物排放量及排放标准均达到了交易合同规定的要求，其经济效益和环境效益初显。

国际环境形势所趋

经过国际社会多年来的共同努力，《联合国气候变化框架公约》缔约方签订的《京都议定书》已于2004年2月16日正式生效，签署的国家和地区目前已有140多个。《京都议定书》规定，发达国家在2008—2012年间须将温室气体的排放量在1990年的水平上降低5.2%。这是有约束力的法律文件，对全球环境的改善有重大意义。

根据“共同但有区别的责任”原则，基于我国发展中国家的身份，不承担减排义务。但因为发展中国家温室气体排放数量的急速增长，发达国家要求发展中国家参与温室气体减排或限排承诺的压力将也日益俱增。目前，我国温室气体二氧化碳排放量已位居世界第二。预测表明，到2025年前后，我国的二氧化碳排放总量很可能超过美国，居世界第一位。从排放强度看，西部由于技术和设备落后，能源消费强度大，单位国内生产总值的温室气体排放量比较高。2002年，西部地区GDP和工业增加值分别占全国的18%和15%，但其排放的工业废气、二氧化硫分别占全国的24%和30%。西部地区万元产值排放的污染物比东部地区高出1至5倍。

国内环境形势所趋

我国的经济增长是依靠对自然环境和资源的大量消耗取得的，因此随着经济的快速增长，环境状况急剧恶化。

首先，污染物排放量逐年增加，2003年，全国废水排放总量为460.0亿吨，比上年增加4.7%，其中工业废水排放量212.4亿吨，占废水排放总量的46.2%，比上年增加2.5%。全国废气中二氧化硫排放量2158.7万吨，比上年增加12.0%(《全国环境统计公报(2003年)》)。

其次，我国环境质量继续恶化，七大河流70%的监测断面存在不同程度污染，约40%的断面污染严重，水生态失调加剧，河流断流、湖泊退化依然严重；3/4的城市居民生活在不达标的空气中；近50%的城市区域环境噪声超标；土地退化正以每年约1万km2的速度蔓延，沙尘暴危害严重；森林呈现数量型增长和质量型下降并存的局面；核安全、外来物种危害、遗传资源流失、有毒有害物质控制等方面仍然存在安全隐患。

对严重的环境形势，光是依靠政府主导的环境管理制度将难以为继，特别是难以实现低成本地控制污染物总量目标。只有将环境资源作为经济资源，引入市场机制，运用排污权交易，才能以低成本的方式控制污染，改善环境。

现行排污收费体系难以控制污染

排污收费制度从1982年开始实施，是我国现阶段主要环境经济手段。目前我国已建立了一套较完整的排污收费体系，2002年收费总额为67.44亿元。该收费体系对于企业的污染治理、筹集污染治理资金、加强环境保护的自身建设和严格环境监察执法等都起到十分重要作用。但是目前排污收费体系存在许多问题，难以达到控制污染的目的，其主要问题表现为：

费率偏低。主要是排污收费标准偏低，费率未能真正体现企业边际治理污染成本，企业宁愿选择交排污费而不想去治理污染。

收费额不足。主要体现在“费”的强制性不如税，单位拒绝交费现象比较普遍。

收费成本高。每年用于监测及维护其机构的经常性开支占很大比例。

征收对象设定不全面。排污费适合于大、中型污染源，对小企业，特别是乡镇企业很少适用，使对这部分污染源的漏征现象较多。我国乡镇企业发展速度很快，目前约占农村社会总产值一半以上，占全国社会总产值的1/5。但乡镇企业多是粗放型生产，污染严重，且由于乡镇企业往往规模小而分散，给环境管理带来很多困难，很多地区的环境监理部门难以开展乡镇企业的排污收费工作，使征收的结果比应该预期的来得低。鉴于我国现行的排污收费体系的上述缺点，有必要尽快健全我国的排污权交易体系。

我国推行排污权交易的障碍

20世纪90年代我国开始排污权交易尝试，当时全国有16个重点城市试行大气污染物排放许可证制度，并在6个城市进行了大气排污权交易试点。到2002年3月，国家环保总局又进一步加大了排污权交易试点工作，在山东、山西、江苏、河南、上海、天津和柳州进行了二氧化硫排放总量控制及排污权交易示范工作。2003年3月全国“两会”期间，国家环保总局明确表示要在一些重点地区首先实施二氧化硫排污权交易制度。至今为止，排污权交易制度在我国开始被人们接受和采纳。排污权交易是我国实行污染物总量控制的新途径，是被国内外实践证明了可以解决环境问题的一项有效办法。但排污权交易制度也不是整治环境问题的“灵丹妙药”，即使在广泛应用的美国，也仍然存在很多争议。我国环境意识比较落后、环保手段比较欠缺，只有充分认识其存在的问题并以加以克服，才能更好地将其应用。

现阶段我国推广排污权交易制度存在如下的障碍:

排污权交易过程难以实现准确监测

排污权交易实施的前提是对企业排污量的准确监测，它涉及到两个方面:一是科学监测，二是公平监测。为了保证排污权交易制度实施，应首先确定排污单位的实际排污量。在这方面，发达国家早已完善其环境或排污监测系统，但在我国则非常薄弱。科学监测目前在我国很多地区短期内难以达到。当前在我国，企业到底排污了多少，拥有多少排污指标，这两个账户并没有完全建立起来，也没有建立配套的监测机制。因为，1996年以前我们用的是浓度控制手段，监测体系也是与从前的控制体系相适应的，当前有了总量控制的概念，监测体系就有些滞后了。公平监测在我国目前监测和管理水平较低，执法不公平存在的情况下，则需要相应的制度建设，包括立法予以保证。

实施排污权交易制度的市场体制欠完善

我国目前还没有建立起成熟的排污权交易市场机制。首先，在我国参加排污权交易的主体单一。从我国近年来的排污权交易实践来看，参加排污交易的一般为当地的污染大户，而且它们还不是真正意义上的市场主体，因为它们的交易都是在有关行政部门的安排下进行的。而在国外，排污权交易的主体是比较广泛的。在美国，根据持有许可证的目的的不同，可以分为三类，分别为达标者、投资者和环保主义者。其次，我国当前交易的信息寻求费用过高。我国乡镇企业数量多、规模小、分布零散，但其造成的工业污染在全国工业污染物排放总量中达到或超过半数。这一基本国情就决定了我国排污权交易市场的基础信息寻求费用过高，环境保护部门监测与执行费用也会过高，而且存在着逐案谈判的问题，从而间接导致了整个排污交易市场的无效。在竞争激烈的行业中，为限制竞争对手的发展，有富余排污指标的企业要么不肯出售自己的节余排污权，造成排污权的浪费，要么漫天要价，扰乱了排污交易秩序。

排污权交易相关立法不健全

国家现行的《大气污染防治法》、《水污染防治法》等虽已提到了排污总量控制及排污许可证制度，但尚无相配套的排污权交易制度。各地方根据当地条件，分别制定了一些区域性的排污权交易条例，但这些条例都是地方性法规。如《上海市环境保护条例》中提到了可以进行排污指标的有偿转让，但无具体的操作规范，再如《本溪市大气污染物排放总量控制管理条例》，虽第一次在中国建立了严格的超额处罚措施，但其作用只局限于本溪市。而我国当前排污权交易的监督、执法也是一个相当突出的问题。根据我国现行法律，对企业的罚责过低，多排放1吨污水和1000吨污水所受到的处罚没有过大区别，国家规定了最大限度为10万元。治污费用则居高不下，使得某些企业宁愿受罚，也不愿购买排污权或者治理，这就使得排污权交易受到相当大程度的阻碍。

在全国推行排污权交易建议

实现排污权所有权多元化

在排污权具有完全的竞争性和排他性、外部性可以忽略不计的情况下，排污权所有权交易能增加交易的长期收益预期和减少交易的不确定性，提高交易的绩效和交易双方的剩余。所以，我国排污权市场的完善，最终需要将部分的排污权所有权私有化，形成多元化的排污权所有权结构。

自然环境具有一定的净化污染物的能力，同时具有一定的容量。短期而言，环境容量可以充当环境净化能力与污染物之间的缓冲物，即将厂商排放的超出了环境净化能力的污染物稀释到不至于造成环境污染破坏的程度。但是，被稀释的污染物仍然存在，只要污染物排放量持续地超出环境净化能力，无论环境容量多大，经过一段时间，积累的污染物就会达到破坏环境的程度。所以，在排污权所有权的安排上，必须同时考虑环境容量的大小和环境净化能力，建立可“回收”的环境纳污资源所有权制度，即厂商直接或间接获得的排污权可归自己“所有”，以激励厂商努力减少排污，把排污同时控制在环境容量和环境净化能力的安全临界点之内。

可“回收”的排污权所有权制度有三种“回收”形式：厂商通过减排获得的排污权可归自己所有，在规定的时期内自己安排使用，并可出售给其他厂商。这是排污权制度最基本的形式。排污权“存权”制度，即厂商可以像存款一样把减排获得的排污权在没有交易对象时存放在“排污银行”里，以在某个时候取出来出售或使用。第三种形式为排污权的间接所有制度，即企业可以进入排污治理设施建设和经营领域，为企业单独或集中处理污染排放物，从而间接获得排污权的所有权，把其出售给企业或返卖给政府。事实上，欧美各国从20世纪80年代就开始倡导和鼓励私人积极参与环境基础设施的建设和运营，力图在私人部门和公共部门之间建立伙伴关系，这种做法后来也逐渐被东亚许多国家所重视和应用。我国的排污权所有权安排应同时实行这三种形式的制度，因为这三种制度一脉相连，相辅相成。在我国目前环保资金投入不充足的情况下，尤其应抓紧第三种制度的推行。

加强分区试点工作

排污权交易政策是从我国经济发展和污染实际状况出发而引入的。从试点实践来看，排污权交易在我国应分区试点，逐步推广。我国地域辽阔、自然条件复杂，各地经济发展水平不等。如果采用一刀切的排污权交易制度，不仅管理成本巨大，效果也会打折。如山西、柳州地形复杂，与东部平原有所区别，高架源对地面浓度也有一定的影响。山西等地地面未达到二级标准，不像长三角经济发展迅速，对SO2指标需求迫切程度那么高。只有高需求，资源有稀缺性，才能形成交易的市场。所以，对于不同的地形地貌、气象背景、经济发展和管理水平应该采取不同的措施。因此在东部，由于经济发展快，二氧化硫排放指标需求高，计算、评估方法简单，管理成本比较低，适合开展排污权交易。可以把长三角地区作为深入试点，把体系做得更规范，逐步扩大到珠三角、华北东北平原地区。

加强排污权交易的国际合作

排污权交易在我国还处于起步阶段，但在国外已经相当成熟。因此加强国际合作，充分借鉴国外的先进经验，有助于我国排污权交易体系的完善。当前我国在排污权领域的国际合作已经起步，如美国环保协会正在我国从事一项环境政策推广计划，致力于寻求适合中国自身的有效的环境污染总量控制方法；1999年春季，中国国家环保总局和美国环保局签署了开展酸雨和试行排污权交易政策研究的谅解备忘录；美国环保协会被指定作为合作伙伴开展“四省三市及华能公司总量控制及排污权交易试点项目”。这些国际合作项目已经给我国排污权交易的推进带来了宝贵的经验。

积极培育排污权交易市场

完善的交易市场是市场效率的重要保障。在我国推行排污权交易，应该建立完善的排污权交易市场，具体包括：培育排污权交易市场，提供市场服务信息，调节不合理的价格交易制度，维护市场秩序，促进外部性内部化，在创造市场交易机制和弥补市场失灵方面发挥积极作用，促进外部性内部化；组建专业的排污权中介机构，建立相关的信息网络系统，为交易各方提供中介信息，提高交易的透明度，降低排污权交易的费用；政府部门应建立相应的激励机制，对积极减少排放、积极出售排污权的企业从资金、税收、技术等方面予以扶持；排污企业破产或被兼并，政府应该鼓励排污权作为企业资产进入破产或兼并程序；新增排污企业，一般的排污权可以通过市场交易获得。

完善排污权交易立法

排污权交易作为一种市场导向的环境经济政策，必须在相应的法律保障下，才具有合法性和权威性。美国排污权交易的成功与其完善的法律基础是分不开的。虽然我国出台了一些地方性的排污权交易条例和法规（见表1），但总体来说，我国排污权交易的法律相当滞后。参考国外和我国试点城市的经验，必须根据中国特有和不断变化的立法和司法要求，创造一系列的法律条件，为排污权交易的推行奠定法律基础。具体来说包括：从法律上确认排污权、从法律上保障排污权的市场主体、从法律上规定排污权的市场规则和管理机构。

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