环境保护法法律责任分析

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摘要：时代的呼唤以及法本身存在的问题使得我国环境保护法必须予以修改完善。环境保护法中法律责任的规定必须体现其基本精神和指导价值，但是我国环境保护法中法律责任的规定存在定位不准、主体狭窄、内容模糊、失衡等情况。必须以确立环境责任、义务本位为出发点，着手完善环境保护法的基本原则、制度和方法，才能实现其应有目的，才能保障人与自然的和谐以及经济社会的可持续发展。

关键词：环境保护法；法律责任；不足；完善

环境法律责任制度是环境法律制度的一个必不可少的组成部分，没有环境法律责任制度作保障，环境法律、法规设定的各种环境义务就如同“环境道德”的宣示，难以实现其调整社会关系的功能，更难以实现环境法的立法目的。法律在规定权力、权利和义务的同时必须明确相应的法律责任，以规范或约束权力、权利的行使以及义务的履行，防止权力、权利的滥用或玩忽以及义务的懈怠而保障正常的社会秩序得以维护。

一、环境保护法中的法律责任定义及特征

关于法律责任的定义，在目前法学界存在有如下几种观点：处罚说；后果说；责任说；否定性评价说；义务说；负担说；等等。义务通常被解释为公民或法人按法律规定应尽的责任，可见责任与义务是存在重合之处的，责任比义务具有更广泛的意义。笔者认为上述观点都不能完全明确法律责任之应有内涵。基于对责任与义务关系的分析理解，笔者认为在传统的规范性法律文件中，除了专章明确的法律责任外，其他的义务性或职责(政府的义务)性规范也可以理解为法律责任规范。因此，法律责任是指法律规定的公民或法人应当履行的行为，以及违反法律规定而由国家机关强制责任者承受的否定性评价或相应的处罚、惩罚或制裁。

那么，环境保护法中的法律责任就是指在环境保护法中规定的公民或单位应当履行的行为，以及违反法律规定或虽未违反法律规定造成环境污染或破坏的，而由国家机关强制责任者承受的否定性评价或相应的处罚、惩罚或制裁。

综合对此概念以及对环境保护法本身的分析，可以总结出环境法律责任的几个特征：(1)是基于法律的明文规定，而不是基于某个人或单位的意志随意确定的。(2)法律责任包含两种含义：一是法定的公民或单位应当履行的行为；二是责任者应当承受的否定性评价或相应的处罚、惩罚或制裁。(3)法律责任从形式上来说包含环境民事责任、环境行政责任和环境刑事责任。(4)环境责任主体包含一切社会主体，而不是其中的某一部分。(5)承担不利法律后果的责任者之行为不一定违反法律规定。(6)追究不利后果法律责任的机关是相应的行政机关以及司法机关。(7)追究不利后果法律责任实行的是无过错责任原则。

但是经过比较分析，笔者发现在我国现行环境保护法中法律责任的规定却不够全面、不够明确具体，甚至在某些方面存在着失衡与不足。

二、我国现行环境保护法中法律责任规定的不足分析

我国现行的环境保护法本身就存在着诸多不足之处，虽然它曾经发挥过自己应有的历史作用，但是“在经历了二十年的环境和社会变迁之后，在经历了法律规范与社会实践之间的相互适应和检验之后”，它已经凸现出诸多不足与缺陷，在各项单行环境法律不断完善的情况下，“已无法含摄和统领整个环境法律体系的内容和精神，无法对环境法的各个领域进行综合与协调”。另外，《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环保法》)仅六章，四十七条，格式简单，内容笼统，如此“瘦身”似有立法应付之嫌，那么其中的法律责任之规定存在缺陷也就不足为奇了。

(一)责任标准定位业已不准

1．我国现行环境保护法实际上就是一部污染防治法，环境保护法通篇都在倾斜性地叙述污染防治与处罚。《环保法》第1条就总纲性地明确提到“防治污染和其他公害”，第四章虽名为防治污染和其他公害，但从第24条至第34条都是在强调如何防治污染，而对其他公害没有提及，对于什么是公害以及公害包含的范围更是没有提及，造成了真正有公害发生时而于法无据。第五章法律责任中大多规定的是造成污染应当承担的不利后果和承受方式以及强调环保行政主管机关对污染环境者而享有的管理权限。这就给人们这样一个“印象”——环境保护法中的法律责任仅为：污染者因其不法的污染行为而应承担不利后果，环保行政主管机关因此应当履行相应的防治职责。而随着社会和自然状况的不断改变，环境法不应再是简单的环境管理法，不应再是污染防治法，也不应是污染防治法加自然资源保护法，而应是以环境承载力为基础性判断、以循环型社会为路径的确保人与自然和谐的基本法。

2．环境保护法中确立的是行政机关(特别是环境保护行政主管部门)的“权力本位观”。虽然环境保护需要确立政府机关一定的权力，但这种观念对政府的不利行为规范或约束力要小得多，因为他们很难自己放弃已经既得的权力利益。如《环保法》第二章体现的是环保行政主管机关对环境污染的行政监督管理职权，即使在第三三章和第四章中规定各级人民政府及相应主管部门的保护和改善环境及防治环境污染职责时，给人的感觉仍然是其有权做什么。

3．环保责任的确立着重以是否造成污染、造成污染的程度、是否违反了法律规定为标准，而轻视人类生活所需要的环境质量的保障和提高。虽然《环保法》第16条规定，地方各级政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量，但“质量”一词仅仅是作为一句口号被提出．因为具体情况是政府哪个部门负责或是整个政府负责?本辖区的环境质量标准如何?环境质量本身如何界定?应当采取哪些措施来改善环境质量?环境质量的改善与否应当以什么为标准?

(二)责任主体规定狭窄

基于前述分析，给了人们另外的错觉——有关环境事宜就是环境保护主管部门的事情，和其他行政部门好像关系不大或没有关系，因此，对其他政府部门的权力未有充分体现，更不用说规定它们的职责了，这应该是因为环境保护法是由国家环境保护主管部门主导制定的缘故；而环境污染就是环境相对人(特别是企事业单位，因为环境保护法中提到的均是对企事业单位的环境污染行为的管制。好像自然人个人没有这么大的能力吧?)造成的，而忽略了所有社会主体均应是环境污染的实施者和环境责任的承担者。事实上很多国有公司、企业造成的资源减少、资源浪费和环境污染及其他公害更为明显，政府部门的相关决策效应造成的环境损害更为严重。

(三)责任内容规定上不明确、不全面，甚至存在着失衡和缺陷

1．受传统“宜粗不宜细”立法思想影响，我国现行环境保护法用词简单、笼统，根本不能表达所需要表达的立法意思，概念的范围和内涵没有界定，使得权力(利)和责任主体模棱两可，造成了好像都有责任，实则谁也没有责任的局面，同时还造成责任内容和标准上的理解混乱。

2．我国环境保护法没有或很少规定环境主管部门之外的其他相关部门的职责，对自然人的环境责任也未详尽规定，企事业单位应当履行的环境责任只是在作为一种环境主管机关行政职权相对面，而对其具体职责很少体现。同时因为权力本位观的影响，环境保护法对环境行政主管部门和其他主管部门在环境

法律关系中的环境责任几乎没有体现。

3．在《环保法》第五章法律责任中，只是着重规定了企事业单位违法造成污染或其他事故应当承担的不利后果，对环境侵权和环境侵害法律适用无过错责任原则未作明确规定，与民法通则存在不一致之处。对环境行政主管部门应承担的不利法律后果只在第45条作了概括性规定，根本不具有可操作性，如根据特别法优于普通法的规定，环境保护法中规定：“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。但是能够构成犯罪的构成要件在环境保护法中根本不存在，因为没有规定这些单位具体应当履行的职责内容，追究刑事责任则显得于法无据。另外第43条也规定了企事业单位应当承担的刑事责任，但在现实中也不容易操作或操作比较混乱，因为对其主观过错(故意或过失)无法进行精确判断。最近在浙江省宣判的造成水污染的盐城市标新化工有限公司法定代表人胡文标以及该公司生产负责人丁月生以“投放危险物质罪”定罪就是一个典型例子，而其他很多相近案例却是仍以重大环境污染事故罪论处。同时在这一章中的不利后果形式上和其追究规定也有不足之处，如将罚款作为贯穿始终的一个方法，似乎只有罚款才能杜绝和防止污染的发生，致使实践中用罚款解决一切问题，对涉刑案件也不予转交，而且对罚款的幅度也没有一个规范。另外．有一些罚款额度小，违法成本低，守法成本高，导致违法者不断增多；“警告”的实施力度不强，致使惩罚和制裁的目的不能实现；污染治理法律责任不完善，在责任形式上依赖行政处罚，缺乏配套的民事、刑事责任，既不利于受害人的追偿，也无法对恶意偷排、反复违法的行政相对人形成威慑。①污染治理的措施和步骤没有规定，治理的过程，特别是治理后的情况缺乏相应的监督规定或者是规定因为主管部门的懈怠或故意所为而流于形式。在追究相关人责任方面，缺乏对公众的民主参与制度、对公害的追偿制度和环境公益诉讼制度的规定。在环境诉讼时效的规定上也过短，根本不足以发现和解决环境污染和其他公害问题。②4．《环保法》第4条规定的“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”，显然是以经济发展为前提的，环境保护工作应当为经济发展让路。这同同志强调的可持续发展思想以及“十一五”规划体现的二者兼顾的思想已经不相符合。

三、我国环境保护法修改应遵循的原则

人类在环境状况不断恶化的情况下，逐渐地认识到应当不断加强对其行为的约束。况且，环境法已经进人到第三个阶段即循环型社会法时期，③那么，我国环境保护法的定位也应当从“防治、管理”转向“规范各等人之行为和实现人与自然的和谐”，向“具有很高的效力和权威，而且体系宽阔，包容性强，调整范围广，能够含摄和覆盖整个环境法律领域，从而能够对整个环境立法体系进行指导、协调、综合与统一，根本上解决环境基本法缺失的问题”的方面完善。

我国环境法领域中存在着“权利本位”与“义务本位”的变换与争论，以吕忠梅教授和陈泉生教授为代表的学者主张权力(利)本位，以徐祥民教授为代表的学者主张义务本位。笔者认为在具有欲望和独立意识的人类社会中，“可以获得利益”的权力的存在必然导致对权力的无限追逐和争夺，这种情况在我们国家的环境保护法律实践中已经出现，“公地悲剧”和环境资源领域的“乱、滥”现象严重。而义务本位说遵循了客观的自然规律，并以环境科学为基础，通过环境资源极限与分配来设置人们的权力(利)和责任，用限制性的措施防范人们放纵自己的牟利欲望，履行持续利用资源、保护环境的义务，更好地调和人与自然的矛盾，解决环境问题，实现人与自然的和谐，①实现整个社会的可持续发展。因此，义务本位或责任本位应作为环境保护基本法的出发点，通过全面、详尽、公正地确立国家、单位以及公民个人在环境法律关系中的责任，促进和保障环境权的实现。

四、环境保护法中的法律责任之完善与保障

近年来修改环境保护法的呼声日益高涨，诸多学者、专家或国家机关工作人员都献言献策。在这样的大环境下，立法、司法、执法、守法等各个环节的正确、合理规范和设置都非常重要。在目前诸多单行环境立法大量出台的情况下。环境法的修改尤其是环境法律责任的修订更需斟酌。基于此，笔者认为可以从以下几方面予以完善：

首先是环境责任的确立。环境容量的有限性决定了人类对环境的需求必须受到限制。这种来自自然的限制反映到社会关系中表现为与人们的利益扩张心理相冲突的两种要求：其一，整体的环境利益要求每个分享环境利益的社会主体对环境尽维护的责任，包括同过分使用环境的人作斗争、反对不当环境决策的实施等。其二，要求“从我做起”。我们要对环境的保护和改善尽义务，包括不污染和少污染的义务、提取自然资源服从科学规律的义务等。“环境责任和环境义务不是某一种或某几种社会主体特有的，他们属于所有的社会主体，包括自然人、企事业单位、地方和城镇政府、国家等。各种主体都在一定的自然环境中存在，都对由一定的环境区域，如聚落、流域等所决定的环境共同体负有不可推卸的责任，都有义务为环境保护有所付出或有所克制。‘天下兴亡，匹夫有责’这句话来表达环境保护责任和义务的普遍性是再贴切不过了。””总的来说就是环境保护法的法律责任的确定应当采用责任、义务本位说，而且是普遍的责任和义务，即环境保护既是企事业单位的责任，也是广大公民的责任。更是政府的责任。政府不但应在保护环境方面履行自己应尽的义务，同时也应承担其经营或决策行为而造成污染的不利后果。为了保障此责任的实现，在政府相关主管机关或部门可以实行“首长负责制”，即首长负责其单位的职责履行，同时承担可能的不利后果，比如说“谁审批、谁负责、谁承担”。当然环境责任的确立不但需要立法予以保障，同样需要加强环境意识的宣传教育，促进所有单位和自然人环境保护意识的提高。

其次，环境法律责任需要明确和具体，在立法形式及措辞上要有所提高。在立法模式及内容上，可以先行让学者立法，然后对立法机关的立法和学者立法进行比较对照，制订适合于形式和形势需要的环境保护法。这在德国已经取得了成功，我国台湾地区也采用了这种方式，目前我国大陆一些学者已经对此进行了相关探讨，并取得了一定成果。因此，环境保护法的修改完善已经具备了基础和条件。

最后是环境法律责任的保障途径。环境法律责任的设置应以保障人与自然和谐与可持续发展、以实现生态型和环境友好型社会为目标和基本指导思想。当然，这也绝不是要求把所有的可以实现此目的的事务都纳入其中，而是有一定范围的取舍。因此，我们需要确立环境保护法的环境保护工作为基础、预防为主、防治结合、综合治理、开发者养护、污染者治理、公众参与等基本原则，以及环境资源规划、预防、规制、经济、引导和救治制度；建立环境污染防治、资源保护、环境退化防治和生态保护法相结合的法律体系；实行环境规划、环境许可、环境税制、环境监测、环境信息、环境影响评价、清洁生产与循环经济促进、环境教育、环境诉讼、环境民主等调整和保障方法。

总之，我国环境保护法的发展历程较短，其中法律责任的确立存在一定的不足，而对其改善因为政治、经济、人文等诸多因素，也有一定的困难。而且其中很多与民法、刑法、行政法、经济法等领域的规定有竞合现象需要克服，社会的不断发展也要求对法律责任的规定有一个弹性空间。当然，目前很多学者均提出我国现行环境保护法应予修改而上升为环境保护基本法，那么其中法律责任条款的规定也应以此为契机做出“统领”性的修改。