完善规范性文件司法论文
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一、对新《行政诉讼法》中司法审查的解读
新《行政诉讼法》将部分抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围，同时确立了行政诉讼中规范性文件司法审查制度。原《行政诉讼法》相关规定，可纳入人民法院受案范围的行政行为仅限于“具体行政行为”，而不包括“抽象行政行为”。抽象行政行为是指行政主体针对不特定的行政相对人单方作出的具有普遍约束力的行政行为，即制定行政规则的行为[1]。行政诉讼原告不得针对所有的抽象行为向法院提起诉讼：（1）既不得在没有发生具体案件的情况下，向法院提出对抽象行为的审查请求，也不得在已经发生具体案件的情况下，附带地向法院提出对抽象行为的审查请求；（2）既不得在起诉过程中向法院提出对抽象行为的审查请求，也不得在诉讼过程中向法院提出对抽象行为的审查请求。[2]新《行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”这次修改还在第六十条中规定：将本法相关条文中的“具体行政行为”修改为“行政行为”。这就把部分抽象行政行为纳入行政诉讼范围。新《行政诉讼法》第六十四条规定：“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。”这意味着人民法院可对国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件的合法性进行审查。在范围上，司法审查仅限于行政机关制定的除规章以外的规范性文件。法律、法规、行政规章等抽象行政行为均不在审查范围。在审查后的处理方式上，人民法院无权撤销规范性文件，只能在个案中作出认为规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据的判决。法院可以将其认为不合法的规范性文件不作为认定行政行为合法的依据，在司法判决中不予采纳。另外还应向制定机关提出对规范性文件的处理建议。
二、规范性文件司法审查存在的不足之处
新《行政诉讼法》规范性文件司法审查仅有原则性的规定，可操作性不强，仍存在以下几方面不足之处。第一，在司法审查的启动程序上，只能由公民、法人或者其他组织在行政诉讼中一并提出对行政机关制定的除规章以外的规范性文件进行审查，人民法院不能对没有涉及行政诉讼的规范性文件进行审查。人民法院在审判中发现规范性文件存在不合法情况的，只能“不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议”，而对其他也存在不合法情况的但是与案件无关的规范性文件，还不能单独提出处理意见。第二，法院对规范性文件审查后可向制定机关提出处理建议，但是制定机关收到人民法院的处理建议后是否应当答复没有规定。如果人民法院的裁判是正确的，制定机关对人民法院的处理意见置之不理，不作任何改变，这必然导致人民法院处理建议的权威性，不利于及时纠正不合法行为。如果人民法院的裁判存在错误，规范性文件是符合法律规定的，那制定机关也不提出异议，不利于及时纠正错误判决。第三，处理建议有必要同时告知有制定机关以外的相关监督机关。一些规范性文件在制定过程中需要经过批准、备案等监督程序。人民法院对规范性文件审查后，认为规范性文件不合法，在向制定机关提出处理建议的同时，也应将处理意见抄送相应有批准权、撤销权的机关，以及时纠正不合法的抽象行政行为。
（一）扩大提出司法建议的情况的范围。除新法第64条规定的情况外，还应当规定人民法院在行政诉讼中发现行政机关制定的除规章以外的规范性文件存在不合法情况的，可提出司法处理意见。如果司法机关在司法活动中发现行政机关的规范性文件存在不合法情况，也应及时提出建议。不论行政相对人是否提出审查的要求，人民法院在审理行政诉讼案件中发现规范性文件存在不合法情况的，即有权提出建议。
（二）司法审查处理建议在告知制定机关的同时，也应告知相关有撤销权、监督权的机关。按照新《行政诉讼法》第六十四条的规定，人民法院对规范性文件进行司法审查后认为规范性文件不合法，只需要向制定机关提出处理建议。笔者认为除向制定机关提出处理意见外，还应当将处理意见告知有批准权和撤销权的机关。因为一些部门制定规范性文件存在超越权限等问题，仅向制定机关提出司法审查处理建议不利于及时纠正违法的抽象行政行为，应当同时告知有撤销权、监督权的机关。
（三）明确审查后处理程序。人民法院审查后应当根据不同情形作出相应的处理意见，并将司法处理建议告知相应的机关。处理建议应当包括规范性文件不合法的原因和对该项规范文件的处理建议。行政机关应当对人民法院的司法建议予以重视，并在合理的期限内，按照一定的方式、步骤作出答复。答复内容应当包括对司法建议的意见和采取的解决措施。
作者：陈翊单位：诸暨市人民法院
