跨行政区域性司法机关初探

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一、现行司法机关体系的沿革

一个组织体系的形成、发展不仅取决于是否能满足社会的需求程度，更与在历史更迭中该机构的确立的正当性息息相关，我们在对司法机关体系等问题进行研究时不能只局限于组织本身，那样无异于“只见树木，不见森林”，也正如诺斯所指出:“路径依赖意味着历史是重要的。如果不回顾制度的渐进演化，我们就不可能理解当今的选择。”因此追溯我国现行司法机关体系的历史沿革，即其组织变迁的过程，对于探究以司法独立为目标，构建科学合理的司法体系系统，提供一定的借鉴价值。我国现行的司法体系萌发于革命建设时期，在建国后形成一定雏形，随后毁于砸烂公检法的“”时期，在改革开放后司法体系又步入正轨，并进入快速发展与深化改革的时期，结合上述三个时期，将司法体系分为三个模式:第一体系:行政型司法体系模式。该模式从开始，历经土地革命时期、抗日战争、解放战争，到新中国的成立。以陕甘宁边区根据地作为示范区，抗日战争期间在边区设立高等法院、在县一级设立司法处两级机构，到1943年，为考虑处于边远地区、交通不便的群众进行诉讼的便利，除延安分区外在各分区设立高等法院分庭，由此形成了与边区政府、分区政府、县政府相匹配的高等法院—高等分院—司法处三级司法体系。这一时期的司法机关不是独立的，与行政机关主体合一，其隶属于行政机关，是同级政府组成部分，因此造成司法权没有被视为独立于行政权的国家权力，总体上呈现出“行政型司法体系”的模式。第二体系:半独立型司法体系模式。该模式从新中国成立，历经社会主义改造，，到1976年结束，我国回到正常的法治轨道。这一时期司法体系与行政机关体制更迭密切相关，以法院体系为例:从1949年到1954年我国行政体制的初创期间，行政结构纵向上为中央—大行政区—省—县—乡，法院纵向体系相对应为最高人民法院———最高人民法院分院———高级人民法院———县级人民法院;从1954年到1966年是我国地方行政体制规范发展期，撤销了大行政区建制，增加了中级人民法院，形成了全国统一的四级法院体系，并写入了宪法当中。这一体系之所以称之为半独立型司法系统模式，其原因在于相对于建国前司法体系模式隶属于行政机关的性质，建国后不管是从体系、性质，产生方式上来说都具有了历史性变革，具有标志性历史意义的是我国五四宪法确立一府两院的人民代表大会制度，确立了独立审判制度，法官只服从法律。但也要提到的是，司法系统的人、财、物的管理完全由司法行政机关的行政决定来定调，例如1954年《人民法院组织法》的14条规定由司法行政机关管理人民法院的司法行政工作，因此呈现半独立型特点。第三体系:独立型(形式上)司法体系模式。该模式从结束，历经改革开放三十多年中，直至今天。在这一时期我国行政体制重新进入规范的发展轨道上，并对我国司法体系产生了深刻的影响。由省级政府派出的地区机关由虚变实，市管县体制的逐渐兴盛由此导致我国的行政体系由中央–省－县－乡演变成了省–市－县–乡，这使得扎根于中国的一千多年的郡县制产生了深刻变革。作为与上述行政区域相匹配的司法体系，也逐步定型于最高人民法院(中央)、高级人民法院(省级、直辖市、自治区)、中级人民法院(地市级)、基层人民法院(县级)的四级两审制。在这一时期我国计划经济时代终结，转向市场经济，党的执政方式从依法治国到依法执政，司法体系管理自我强化机制对于自身独立性起了一定的作用，但是地方司法体系的生存依赖于地方党政，司法机关在一定程度上就游离于中央政府控制之外，固实质上难免成为地方政府的附属品。

二、行政区域性司法机关体系的不足

通过司法体系的历史沿革，我们可以看出，长期以来司法体系与行政区划高度重合，高、中、基层司法系统与省市县区划完全一致，正如费弗尔等认为:“组织与环境的关系越来越高，缺乏集中的协同程度，组织的依恋会更大。”中国司法体系模式趋向于能动型政府下的一套科层式权力运行机制，官僚化的运作程序以及行政化的组织形式，不可否认，这种体制模式对于我国改革开放以来所取得重大成就确实有不可磨灭的功劳，但是随着我国改革进入深水区、攻坚区，行政区划型的司法体系给与这个时代的红利所剩无几，一些弊端、问题渐渐的被学界、实务界所诟病，总体上体现以下几个方面:第一，从宏观上来讲，社会主义法治的一致性受到干扰。我国虽然是中央集权制国家，但是随着社会资源总量的提升，中央和地方权力机制的不断调整，中央对地方在宏观调控方面呈现强化，微观管理减弱迹象明显，而且宏观调控最终依赖地方微观管理的落实。行政区划与司法体系管辖相匹配甚至完全一致，在这样的土壤上，地方保护主义此消彼长就得到了滋生和蔓延。我们可以清楚地看到，各种案例验证了地方党委为经济发展保驾护航的名义片面要求法院保护地方利益的关注，造成法院不能正确处理局部利益和整体利益，而不只是局部的影响。第二、从法治实践精神来看，社会主义法治的公正性受到影响。现行体系下，行政区划型的司法机关的由于其人事权、财权等密切相关的权力基本上都掌握在地方政府的手中，司法机关在处理涉及地方利益的各类案件时，地方党政机关的利益就不得不在考虑范围内。例如，对于司法的财政保障，地方政府无疑是一个依靠的来源，一些媒体的报道总是不可避免地使用这样的声明“在地方党委政府的支持下。”在许多情况下，法院行政审判，在双方(法院和政府)的工作下以原告撤回而告终。在审判和执行政府或当地经济案件中的企业，法院的判决是常常处于两难。一些地方领导人对案件的建议，也往往被考虑在内，这是因为地方保护主义的存在而引起的问题，行政区划的司法制度具有相当的普遍性，形成了“行政打扰审判”等问题。第三、从微观上来看，作为社会主义法治的核心审判工作，其专业性受到损害。法院作为司法机关体系重中之重，审判工作更是法院一切工作的核心，但由于法院直接受当地党委的领导，过多的非审判类事务(例如地方党和政府会议，联席会议)干扰和牵制了法院的精力。同时，由于行政权的扩张及习惯思维的影响，常常把法院与政府的一个职能部门同等看待，使法院难以集中全力开展审判工作。此外，从发挥市场在资源配置中起决定性作用方面，割据一方的行政区划型司法体系与冲破利益藩篱、地区封锁、完善全国统一的社会主义市场经济体制的要求是相背离的，从某种意义上说，社会主义市场经济本质上是法治经济，悖离了社会主义市场经济的目标，从本质上是一种破坏因素，极不利于社会主义市场经济体制的建立和发展。

三、我国跨区域性司法机关的建构

综合现有的学界和实务界对跨行政区划提出模式，一种主张以重新恢复大行政区法院为基准构建，此体系的结构是:最高司法区(中央)—高级司法区(东北、华中、华东、西南、西北等)—中级司法区(跨市级)—初级司法区(跨县级)这种四级体系。这种体系的思路是除中央层面外彻底打破司法系统行政区划性质，从形式上来看如果这种体系能够实现确实有利于法治国家的形成，但从实质，该模式不符合当代中国的国情，不利于司法体制平稳过渡改革。另一种主张是建立初级司法区(跨县级)—上诉司法区(跨市级)—高级司法区(跨省级)—中央司法区，即所谓四实三虚体系，在此基础建立初级法院分庭—上诉法院分庭—高级法院分庭这三个派出机构，该体系的弊端在于设置的机构过于繁琐复杂，相应可操作性降低，使得司法系统复杂程度远超过现行体系，管辖问题必然变得更加模糊。针对上述两种体系的弊端，在循序渐进与保持适当分离的原则下，在省管县体制兴起的现状下，以此为契机，不打破省级建制，保持司法稳定性，在省以下跨市县进行司法机关体系改革无疑是一种在人民的合理预期内，构建跨行政区划性司法体系具体可采用如下框架:第一、在中央层面，保持最高司法区和省级建制的高级司法区，在省级建制的司法区上，人员结构由中央层面的司法区组成司法人员提名委员会，委员会成员由相关专业法律人士，专家，人大政协委员等社会知名人士组成，提名后人员由同级人大任免(这样也不与现行宪法规定相抵触)，即避免了省级地方干预司法人员的任免，又保持了司法独立性。第二、构建跨市县级的中级司法区，跨市县级中级司法区是司法体系改革的重中之重，古人云:郡县治则天下平，司法改革者视野应当也必须回归此区。具体设置上，通过参看县级和市级人口数量、GDP与案件数量的关系，以及诉讼便利效率，交通状况，当地风土习惯等影响，科学、合理平衡跨市县级的司法区结构的功能和价值，其名称可以命名为“某某省第几中级法院”，司法人员的任免参考高级司法去人员任免程序，在高级司法区设置相应的提名委员会，由省级人大任免设置在高级司法区的提名委员会。第三、基本保持县级的基层司法区，对于个别县区可以略微调整合并。县级行政区的形成本身是在历史、地域等因素多方面作用下构成了相对稳定的体系，乡镇面小，市级行政区相对大，都不适合做中国基层的司法机关的划分区，目前来说，还是应当保留县级的基层司法区，如果打破该区域，无现实意义也不利于具体实施。

作者：苗强 单位：广西师范大学法学院