环境司法公众参与的内涵与特征
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摘要：环境司法是生态文明建设进程中的重要环节。当前我国的环境司法属于由保护型向治理型的过渡阶段，具有救济环境法益、制约公共权力、促使公共政策形成、引导利益衡量等功能。公众参与环境司法不仅是权利，而且是义务，要实现有理、有效、有序的参与，需要社会各部门、机构的共同努力。环境司法公众参与具有无直接利益冲突性、实质参与性和有限参与性三个特征。
界定某一法律事物的内涵，须明确其概念、特征、功能等诸多要素，力求对各种具有法律意义的事物、状态、行为进行概括，形成专门的术语。准确的内涵是制度规范的基础，更是运行机制的逻辑起点，否则容易导致同一场域中的研究者们各自为政，无法实现有效沟通，尤其在法律推理中需要对概念的语义进行确证或具体化[1]。生态文明法治视域下公众参与的法律制度涉及环境司法、公众、参与等诸多概念，涵盖环境法律从创制、实施到实现的全过程，具体包括立法参与、行政执法参与和司法参与等多个环节。本文聚焦司法参与，以期厘清环境司法公众参与的内涵，从而在制度设计和运行层面充分保障公众参与环境司法的权利和参与的效果。
一、环境司法的功能定位
“司法”一词源于清末修订的《法院编制法》和《大清新刑律》①，是指国家司法机关①依据法定职权按照法定程序适用法律的行为总称[2]。环境司法是指司法机关处理各种涉及环境权益纠纷的活动的总称，是国家司法活动的重要组成部分。国家通过建立环境司法体制、机制和制度，保障公民、法人、其他组织和国家的环境权益，保障国家生态文明战略得以顺利实现。就环境司法的功能定位而言，有的学者将环境司法分为调整型、保护型和治理型[3]。从司法目标划分，调整型的目标是调整利益冲突与塑造秩序，重在解决纠纷，救济权利，实现个案正义；保护型的目标重在维护公共利益，分配环境和社会风险，保护环境生态系统的完整性；治理型的目标是协调社会关系，规范社会行为，化解社会矛盾，应对社会风险，凭借司法固有的中立性和权威性完善社会治理。但现实中由于环境侵害的长期性、不确定性、复合性等特征以及受害者司法能力的欠缺，大量环境侵害纠纷并未进入司法程序，使得调整型的目标收效甚微。可喜的是，中国环境司法改革的努力方向和具体举措都指向了保护型司法，我国当前的环境司法应当属于由保护型向治理型的过渡阶段。环境司法的功能总体来讲有四项。一是救济环境法益。救济权利是司法的核心功能，是衡量一个国家公民权利的保障是否有效和充分的关键标准。由于环境权尚未法定，无法成为诉讼请求与司法判断的依据，但不影响环境法益作为救济对象，无论公益还是私益②。环境法保护的法益是指没有升级为环境权利的其他正当利益，通常又被学者们称为环境利益③。环境司法除了救济环境私益，更重要的恰恰是对环境公共利益的保护。二是制约公共权力。司法的一个重要政治功能就是制约公共权力。环境司法可以加强对环境治理中各类公共权力的监督和制约，确保权力在法律的框架内行使，有效促进环境保护和资源开发利用，提升生态文明程度。三是促使公共政策形成。司法虽不直接制定公共政策，但在司法裁判过程中，往往需要对政策进行解释和细化，将政策转化为可援引的法律规则，从而作为司法裁判的依据[4]。司法裁判与公共政策调整、立法完善密切相关，为全体社会成员树立行为指南，推动环境法律的发展，达到全面实现权利救济的目的。可见，裁判的效力扩张使现代司法已经具备了促进公共政策形成的衍生功能。四是引导利益衡量。利益本身具有的层次性是可衡量的，如生命利益高于财产利益，健康利益高于娱乐利益。特定的时代和社会将会强行确定各种社会利益的位序排列，而且这种排列会随着时代的发展而变化，试图通过法律制度将其固定是不可行的[5]。因此，司法也必须顺应这种排列。环境司法对于环境利益的衡量，实质为裁判者根据个案中的事实和证据，按照一定程序对纠纷中涉及的多种利益位阶作出相应的评判。
二、公众参与的内涵与特征
（一）公众
公众（public）是参与司法的主体之一，司法意义上的“公众”在实践中先后经历了“群众”“公民”到“公众”的变化，所以“公众”当属第三个阶段的进化用语。公众作为法律概念，有别于群众、公民、人民。群众概念源于中国共产党的群众路线和革命传统，带有浓厚的政治色彩，与之对应的是“干部”和“党员”，标志着身份的不同和待遇的差别。由于缺少法律的意味和内涵，后来在司法领域逐渐被弃用。从群众向公民的过渡，体现的是治国方略的调整，即由人治向法治过渡，政治概念上的群众与法律概念上的公民不可同日而语[6]。公民为法律概念，法治色彩浓于政治色彩，按照我国宪法的规定，是指拥有一个国家国籍的人①。然而从参与司法的角度看，公民在涵盖范围上依然存在逻辑问题，一是将无国籍者和外国人排除在参与主体之外，二是凸显公民个体而忽略了在现代社会司法参与中起举足轻重作用的社会团体、组织、机构，概念上的瑕疵不言而喻。“公众”一词的引入，在语义上解决了群众和公民的难题，是更为合适的选择。所谓公众，是指相互之间在行为上有互动、结果上有影响的个人、群体或组织机构的总和[7]。公众从词义来看隶属于公共关系学，剔除了政治色彩和国籍限制，个人、群体、机构都可以统一在公众的涵盖范围之内，并更为强调群体的力量。本文认为，将公众作为司法参与主体的概念性描述，无论在词语释义还是现实语境中都可以充分保证参与的广泛性。与公众相近的另一个概念——“大众”，实为传播学概念。与公众相比，大众呈现出大规模性、分散性和异质性、匿名性、流动性、无组织性等特点[8]。环境法领域的“公众”一词首次出现在1991年联合国《跨国界背景下环境影响评价公约》中，指的是“一个或一个以上的自然人或法人”，随后“公众”一词被许多国家在环境立法中使用[9]。1998年《公众在环境事务中的知情权、参与决策权和获得司法救济的国际公约》（简称奥胡斯公约）中对“公众”的定义进行了扩展，除了自然人与法人之外，増加了协会、组织和团体，使得公众的概念既包括了享有政治权利、环境权利的公民，也包括市民社会中的普通市民和社会团体，还包括市场经济中的环境消费者，拥有多重身份[10]
。（二）公众参与
公众参与（publicparticipationorcitizenparticipation），又称为民众参与或市民参与，于1969年美国《国家环境政策法》中首次提出，此后在其他各国逐渐推广。公众参与最早的定义①为“人们单独地或者经由有组织的团体，交流信息、发表意见、表达利益诉求，企图影响有关事务的决策或者结果”[11]，最初被应用于政治领域。美国学者科恩从公民参与的角度定义了民主，随后由政治学领域向社会学、经济学、法学、管理学领域不断延伸。20世纪90年代以来，“公众参与”的理论和概念在参与民主理论、协商民主理论、行政民主理论以及善治、治理等理论的夹杂中引入我国，并逐步得到认可。国内学者对公众参与也有诸多定义。俞可平教授研究较早②，他认为公民参与又称公共参与、公众参与，是公民试图影响公共政策、生活的一切活动[12]。王锡锌教授从行政立法和决策的角度，认为公众参与就是被授权以提供信息、表达意见、发表评论、阐述诉求等方式，参与所涉及的与公共利益相关的重大问题的研究[13]。贾西津教授认为公民参与是指公民通过政治体制内的正规途径，试图影响政府的决策，尤其是与投票相关的行为[14]。公众参与有其社会学的动力基础。一般而言，社会经济发展程度越高，公众文明素养就越高，公众政治参与范围就越大，公众的参与动力也会由自觉参与代替被动参与。参与动力的变化，在一定程度上表明了参与主体由公民到公众的身份转换和由被动到主动的态度转换[15]。毋庸置疑，作为上层建筑的政治参与必然会随着经济基础发生变化，公众参与司法的内涵、形式会不断地适应新时代，拥有全新的诠释。对于公众参与的性质，学界主要有权力说、权利说、活动说三种观点[16]。权力说③认为公众参与是一种权力，这种权力通过再分配而取得，使得那些原本无权力的民众被赋权参与政治、经济政策制定过程[17]。权利说认为公众参与是公众的一项基本权利，本质上是程序性参与权。活动说认为公众参与是指有着共同的利益和兴趣的社会群体，因为公共利益而参与和介入政府决策过程的活动[18]。本文支持权利说，公众参与本身的价值就在于，利益相关者可共同影响决策作出、发展导向、资源配置[19]，应当明确为公众的权利。公众参与的理想状态应当包括有理、有序、有效三个方面。所谓有理是指公众参与有着科学的理论支撑，并非凭空而来，有着相应的立法体系作为法律适用的依据。所谓有序，是指公众参与应当在法律规定的权限、范围内，通过科学化、理性化、制度化的参与渠道和程序，积极主动地参与司法审判活动，可概括为范围法定、权限法定、渠道法定、程序法定[20]。有序的参与，一是表明公众对现行司法权威的认同，愿意通过现有法律框架表达诉求；二是表明公权力机关、公民社会、民间组织之间已然形成政治互信的状态，秩序就是这种状态的外在表现。所谓有效，是指公众参与司法的效果达到预期目标，即公众的参与弥补了司法机关的自身不足，监督了司法机关的权力，实现了参与的价值。就发展趋势来看，在司法改革和生态文明建设背景下，公众参与司法呈现出越来越浓厚的权利趋向。权利行使的渠道逐渐畅通，越来越多的规则、程序保障公众参与环境司法活动。权利的救济渠道也公开透明，公众有权获得法律救济[21]。
三、环境司法公众参与的内涵与性质
（一）环境司法公众参与的内涵环境司法公众参与是指，与环境案件无直接利害关系的公民个人或社会组织、机构，通过信息交流、发表意见、起诉、旁听、监督等方式参与环境案件的调查、审理、执行等过程，旨在影响环境司法决策或结果的制度化的行为。可见，公众参与是在程序化、法治化的方式下进行的[22]，但哪些公众参与？参与哪些过程？授予公众什么权力？这些涉及公众参与司法的广度和深度的问题，必须在制度设计之初予以明确。就参与的分类看，吕忠梅教授按照环节的不同，把环境领域的公众参与分为预案参与、过程参与、末端参与和行为参与[23]。也有学者将其分为“横向参与”和“纵向参与”，横向参与指公众参与环境事务的广度，纵向参与则指公众在深度上能够参与到环境事务的哪些环节①。我国在《环境影响评价法》（2002年）和《环境影响评价公众参与暂行办法》（2016年）中规定了环境公众参与，是立法的进步，但将公众参与限定在环境影响评价的行政过程中，不免过于狭隘。就参与目的而言，微观层面的公众参与环境司法，可以防止案件判决的盲目性，实现司法判决中技艺理性与常理、常情的有效融合，使案件判决更加合法合理。宏观层面的公众参与可以作为司法专门化的有益补充，实现对司法机关权力运行的监督，使司法权的权威和公信力得以彰显。司法的最终目的是解决公众的纠纷，为社会稳定和社会发展保驾护航。简言之，司法为公众而存在，因此，司法的设计和运行应站在公众的立场来思考。我国上一轮的司法改革虽有进步，但改革尚未完全深入公众的内心，主要原因是改革的主体以司法机关为主，缺乏公众的适当参与，结果是改革的结果不够接地气。司法事务是国家事务中的重要组成部分。社会公众在司法活动中是否享有广泛而明确的参与权，是衡量国家法治水平的标尺之一。公众的司法参与权是指公民以个体或组织的名义直接地参与司法活动，从而对司法机关在审理案件以及案件执行过程中的行为产生影响与制约的权利[24]。环境司法公众参与的实现途径就是通过履行诉权、结社权、表达权、知情权和监督权来实现。每一种权利的行使相互独立却又相互配合，共同实现维护环境公共利益之目的。总之，公众参与环境司法不仅是权利，而且是义务。要实现有理、有效、有序的参与，需要社会各部门、机构的共同努力。
（二）环境司法公众参与的性质
首先，环境司法公众参与是公众参与在环境司法领域的延伸，是社会管理体系的重要组成部分，是深化司法改革的重要环节。环境司法公众参与的实现，有利于维护公众的环境利益表达权和请求权，能够在环境决策中发表自己的观点，维护他人、集体和社会的环境权益，彰显环境公平和正义。环境司法公众参与有其情感优势和知识互补优势，可以弥补法官知识的不足，充实司法判决的感性，监督司法执行的效能。其次，环境司法公众参与是公众法治主体身份的体现。环境司法公众参与的主体是没有直接利害关系的公民个体和其他组织、机构，代表的是公共利益而非私人利益。在传统的人民主权理论中，国家的一切权力属于人民，环境公共利益只能由抽象的人民所有，而人民只有将权力让渡于国家，再委托国家机关来行使。根据这一逻辑，私人无法获得权力让渡，无法代表公共利益。而通过环境司法的公众参与，私法主体经过公益诉讼的洗礼，完成身份转变，实现了公民个人到公益代表人的华丽转身，使人民主权原则具体化为公民或其他组织实实在在的诉权、监督权、参与权，为环境保护奠定深厚的群众基础。最后，环境司法公众参与是弥补制度缺陷的有力举措。在“大政府小社会”的现有体制下，行政机关和司法机关的权力容易不断扩张、膨胀，尤其容易在利益驱动下出现滥用甚至腐败。仅仅依靠政府部门的内部监督和官员自觉的清正廉洁，不足以限制这种权力扩张。公众参与环境司法，客观上为环境案件高效、公正的审理提供了一种保险，即对权力的制衡与监督。长远来看，可以激发公众保护环境的热情，弥补公诉制度救济范围有限的不足，更大几率地监督环境违法犯罪行为，阻止环境恶化。
（三）环境司法公众参与的特征
公众参与司法可以从参与的主体与所涉利益的关联性、参与的影响结果、参与人员的范围等三个方面来认识。首先，参与的外部性体现在两方面，一是参与人与其所维护的公共利益没有任何直接利益关联[25]；二是参与人没有法定的义务和职责维护该部分公共利益。公众参与司法的直接目的是为了履行其参与国家事务的权利，间接目的是为了制约司法权力的恣意扩张。从这个角度而言，参与司法人人有责。因此，案件的直接当事人参加司法活动是为了自己的利益而争，用“参与”一词无法精确表达。对于其他诉讼参加人并非利害关系人①，“参与”一词则完全可以表达，十分妥帖。其次，参与应是实质性参与。参与人从主观上和客观上都希望自己的言论、建议、主张能够对结果产生一定的实质性影响，体现参与的价值，否则就只是表面参与、走过场。实质性参与的另一个隐形特征是参与的广泛性，涵盖了从起诉到执行的全过程，否则实质性参与就是不完整的、有瑕疵的。最后，参与是有限性的参与。无论参与者身份如何，这一过程中，司法机关尤其是法院始终都处于主导地位，是国家司法权力的主要行使者，引导着审判、执行的走向。换言之，公众参与的实质是在司法权主导下的有限参与。没有约束的参与只能导致混乱、无序，最终损害的必将是社会公共利益。由此，环境司法公众参与的特征包括无直接利益冲突性、实质参与性、有限参与性三个方面。
一是无直接利益冲突性。环境司法参与人属于无直接利益关联方，也没有法定的义务和职责维护该利益。换言之，参与人参与的具体环境司法活动的原因或者动机不是谋取个人或所属团体的既定私利。生态环境是人类共同的财产，参与人自身作为社会群体中的一员，有义务将环境司法活动视为社会公共生活的一部分，通过参与达到维护司法公平正义，有效监督司法权力，致力保护公共环境，协助维护他人权利的目的。从这个意义上讲，公众参与环境司法应是一种无直接利益冲突的参与。这意味着环境司法的公众参与，将参与具体案件的当事人及其他与案件具有利益直接相关性的诉讼参与人排除在外，如检察机关和环保行政机关，他们尽管也无直接的利益关联，但有法定的义务和职责。
二是实质参与性。环境司法参与人在司法活动中的行为、言论、诉求、决定，会对案件产生真实的、实质性的影响。在很大程度上，审理阶段会影响案件的判决或裁定结论，执行阶段影响案件的执行效果。如前文所述，根据参与梯度理论，公众参与司法要想真正实现实质性参与，其参与程度必须达到合作以上的层次，才能对权力产生有效制约，对效果产生影响。因此，环境司法过程中的公众参与要有法定权利可诉，有法律程序可循，有法律效果可显，有法律责任可担。实质参与不是走过场，更不是司法机关为了宣扬政绩的做秀，而是要切实履行权利、承担义务。
三是有限参与性。司法过程中，公民有序参与司法审判是司法民主化的具体-50-表征。公众参与司法是民主价值对公正价值的竞逐，有可能造成司法领域的“舍本逐末”。公众参与不应成为法官判决的威胁，而应当是有益补充。法官应在司法过程中始终处于主导地位，严格把握公众参与司法审判的限度。公共政策的价值追求是民主，而司法的价值追求是公正，“法官必须是一种远离政治活动和社会利害的内向型职业……奉禁欲主义和司法消极主义为圭臬”[26]。尽管有点过于教条，但如果公众参与司法不受限制，则公众参与司法反而可能成为影响司法公正、独立的限制性因素。
四、结语
司法是权利保障的最后一道屏障，公众参与司法是公众法治主体身份的体现，是弥补制度缺陷的有力举措，是现代法治的重要途径。在生态文明社会建设中，要想实现环境治理有理、有效、有序，公众参与环境司法无疑是诸多途径中的重要环节。厘清环境司法公众参与中诸多法律用语的内涵和特征，才能为构建环境司法公众参与制度奠定基础。在当前环境司法体制改革深入推进之时，司法机关应当充分保障公众参与环境司法的权利，构建完善的公众知情渠道、表达渠道、救济渠道，充分保障公众的知情权、参与权、表达权，主动把司法工作融入党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体系，增强人民群众在管理司法事务中的获得感。
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作者：郭金虎 单位：重庆第二师范学院
