公益诉讼论文：建构公益诉讼机制正当性的刍议

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本文作者：曾罛作者单位：武汉大学

在我国，建立检察机关民事公益诉讼制度，赋予检察机关一定范围内的民事公诉权，不仅有其现实的必要性，而且具备充分的可行性。

构建检察机关民事公益诉讼制度具有坚实的宪政基础

按照马克思列宁主义的国家学说特别是列宁关于法律监督的理论，并在吸收中华法治文明结晶的基础上，我国建立了独立的检察机关。根据我国《宪法》和《人民检察院组织法》的规定，人民检察院是国家的法律监督机关。作为专司法律监督的检察机关，通过法定的检察权的行使，监督行政机关、审判机关切实执行法律，监督一切公民和社会组织严格遵守法律，以保障国家法律得到统一、正确实施。检察机关之所以适合并能够担负起提起民事公诉的职责，正是其作为国家法律监督机关的地位和依法享有的法律监督权的属性所决定的。在我国人民代表大会制度的议行合一模式中，由人民代表大会代表人民统一行使国家权力，在人民代表大会制度上，按照人民民主的原则和国家权力运作的需要，将行政权、审判权和法律监督权分别授予人民政府、人民法院和人民检察院行使，由此形成了所谓“一府两院”的权力构成格局。虽然人民政府、人民法院和人民检察院在依法进行各自的职能活动中，都能代表国家，其职能活动中都包涵维护国家利益、社会公共利益和公法秩序的要求和目的，但是他们的职能活动的特点以及所扮演的角色各不相同。人民法院作为国家审判机关代表国家行使审判权，但审判权的消极性、被动性和必须保持中立的属性，决定了人民法院不能以国家和公共利益的代表者的身份，自己起诉并由自己审判案件。人民政府是通过组成政府的各个职能部门行使职能和管理社会公共事务职权的，这些政府职能部门虽然在某些方面可以代表国家，但作为公益的具体监管机关，其本身是不统一的，有时难免会因部门利益的考虑和影响，故不宜由其承担公益的最后保护者的角色；而且由它在民事公诉中统一代表国家，有时可能会造成公益在不同部门之间的冲突，不利于有效地保护公益和维护国家法制的统一。而检察机关的宪法定位决定了其实施的执法行为和法律监督行为的出发点和落脚点，都是为维护国家利益、社会公共利益和公法秩序。法律监督不是一个抽象的概念，它包括了若干项具体的权能，这些具体的权能是检察机关法律监督权的具体实现方式。根据我国法律规定并结合有关法学理论，一般认为，法律监督权的内容大致分为公诉权、职务犯罪侦查权、逮捕权、诉讼监督权。公诉权作为实现法律监督的一项权能，就其本来含义来讲，应当包括对刑事案件提起公诉的权力即刑事公诉权、对民事案件提起公诉的权力即民事公诉权和对行政案件提起公诉即行政公诉权。检察机关通过行使民事公诉权，对侵害国家利益、社会公共利益和公民合法民事权益的民事违法行为提起公诉并请求法院通过审判权予以追究民事责任，其结果是，既能监督国家法律的统一、正确实施，又能保护社会公共利益和其他民事主体的合法权益。

构建检察机关民事公益诉讼制度具有成熟的法理基础

根据社会契约理论，国家是自由的人民基于自由协议的产物，是根据自由协议，行使人民依协议授予的权力，并为人民谋福祉。国家作为一个抽象的集合体可以参与一定的民事活动，这是人们公认的事实，而且随着市场经济的发展和政府职能的进一步转变，国家以特殊民事主体的身份参与民事活动的机会将越来越多，这样，其利益遭受损害的可能性和风险也会越来越大。国家作为民事主体，同公民、法人、其他组织作为民事主体一样，同样应该拥有实体民事法律关系上的民事权利并享有实体权益受到不法侵害时的救济请求权，即国家民事诉权。这种国家民事诉权的产生，只能是基于如下两种事实：一是基于国家作为社会公共利益的保护者和公法秩序的维护者的身份。随着人类社会的发展，人们关于国家职能的认识也在不断发展变化。在当代，国家不再被仅仅定义为暴力机器，更重要的是作为社会公共利益保护者和公法秩序的维护者，有效地组织对社会的管理，为全体社会成员谋取福利。一切破坏社会公共利益和公法秩序的行为，实际上都是对国家利益的侵害。对于这种侵害行为，根据其情节和造成的后果等因素，可区别为刑事侵害和民事侵害。毫无疑问，对这些侵害，国家应分别给予相应的刑事制裁或民事制裁，而这种制裁的手段之一就是刑事公诉或民事公诉。二是基于国家利益尤其是国有资产所有者的身份。我国是以公有制为基础的国家，全民所有制经济是国家的经济命脉，是国民经济的主导力量，是国家政权的物质基础和人民富裕的物质源泉。由于全民所有制财产归属代表全体人民的国家掌握，所以全民所有制亦即国家所有权。国家作为一种虚幻的共同体，其一般并不直接占有、使用和经营财产，它只能将属于全民而又由其掌握的大量的国家财产授予国有企业经营管理，以充分发挥国家财产的效用，达到促进经济社会发展、满足人民需要的目的。国有企业经营管理国有财产，但是它本身却不享有国有财产所有权。所以，当国有企业经营管理的财产受到民事违法行为侵害时，真正受到侵害的权利主体是作为所有者的国家。在此种情况下，国家当然享有民事诉权［6］。传统的诉权理论认为，诉权并非是人皆有之的权利，“没有利益便没有诉权”的法谚表明，具有特定的利益是享有诉权的前提条件。申言之，有利益才有诉权，没有利益就没有诉权。基于这一认识，通常认为，诉权是指有特定利益的主体对特定的民事纠纷，享有以当事人的名义提起和参加民事诉讼并请求法院行使审判权的权利。在这里，当事人是否享有提起和参加诉讼的诉权，取决于是否与特定民事纠纷有法律上的利害关系。但是，马克思主义认为，法律关系作为一种社会关系，是“基于不依人们意志和意识为转移而形成的那些物质关系的上层建筑物，是不依人们为维护本身生存而活动的形成”［7］。“法的关系正像国家的形式一样，既不能从它们本身来理解，也不能从所谓人类精神的一般发展来理解，相反，它们根源于物质的生活关系。”［8］随着商品经济的发展，民事诉讼制度也在进一步发展，诉权理论只有与之相适应，对诉讼关系和诉讼活动不断作出新的理论阐释，才能突现出其固有的价值。从罗马法时期诉权理论的起源，到欧洲中世纪诉权的衰落，再到近现代诉权与实体请求权的分野，都无不说明了这一道理。在诉权理论的发展过程中，出现了形式意义上的诉权与实质意义上的诉权的分离，直接享有现实的实体法上的权利不再是享有诉权并向法院提起诉讼的基本条件。换言之，即使与特定的民事权利义务纠纷没有法律上的利害关系，也可以作为当事人享有必要的诉权。这样，就使得“利益者”以外的国家检察机关作为民事诉讼主体行使民事诉权具备可行性。还需要进一步指出的是，民事领域中的意思自治原则并不是绝对的，对于侵犯了社会公共利益和公法秩序的民事违法行为，任何人都不享有自由处分权，这是法治社会的基本特征和基本要求之一［6］。

构建检察机关民事公益诉讼制度具有现实的法律基础

我国对国家利益和社会公共利益的保护，从宪法到各个部门法，都已有明确规定，可以说已经建立起了以宪法为统帅，以部门法为落实的基本完整的关于国家利益和社会公共利益的法律保障体系。我国宪法第7条规定：“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。”第12条规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。”“国家保护社会主义的公共财产，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或破坏国家和集体的财产。”第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”第53条规定：“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，保守国家秘密，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德。”我国民法通则第7条规定：“民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益，破坏国家计划，扰乱社会经济秩序。”我国《合同法》第7条规定：“当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。”我国新刑事诉讼法第99条规定：“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼。被害人死亡或者丧失行为能力的，被害人的法定人、近亲属有权提起附带民事诉讼。如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”我国新民事诉讼法第15条规定，“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”。前文提到的新民事诉讼法第55条则对有关公益诉讼的问题作出了更为明确的规定。我国有关公司和法人组织和活动的法律以及有关公民身份和涉及环境保护的法律﹙如《产品质量法》、《专利法》、《票据法》等等﹚，都强调了对国家和社会公共利益的保护。我国宪法第129条还规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这些规定表明，国家有义务保护国家和社会的公共利益，而检察机关是保护国家和社会公共利益的重要主体，其行使权力的方式可以是督促起诉，也可以是支持起诉即提起民事公益诉讼。

构建检察机关民事公益诉讼制度具有可贵的实践基础

事实上，我国检察机关作为国家专门的法律监督机关，与其他机关、社会团体及公民个人相比，其所拥有的人力、物力和财力及参与诉讼方面所享有的职权和专业能力优势十分明显，特别是我国检察机关近二十年来民事行政检察工作得到了迅猛发展，检察机关通过民事案件的法律监督，积累了丰富的民事诉讼活动经验和专业素质，这些优势的存在特别有利于扭转和平衡当前公益诉讼中存在的原告弱势、被告强势的实力差距。为了保护国家利益和社会公共利益，近年来，我国部分检察机关因应形势的发展就民事公益诉讼的问题进行了卓有成效的探索，得到了社会各界的普遍好评。1997年7月1日，我国河南省方城县人民检察院以原告的身份代表国家对一起国有资产流失案件提起了民事公诉，开了我国民事公益诉讼之先河。自此以后，黑龙江、山东、河北、河南、陕西、贵州、浙江、上海、江西、广东等省市检察机关都积极开展了相关的实践探索，至今全国检察机关提起和参与的公益诉讼案件已逾100例，且均获得法院判决的支持，社会效果良好。以广东省为例，2008年以来，全省各级检察机关共提起18宗公益诉讼，全部获得法院的判决支持。其中，广州市海珠区检察院办理了国内第一宗具有判决给付内容的环保公益诉讼案，深圳市宝安区检察院诉深燃石油气有限公司环境污染责任纠纷案被评为“2011年中国十大公益诉讼”案例。我国部分地区检察院还专门制定《开展公益诉讼的指导意见》，规范开展环境公益诉讼的原则、程序和条件。一切法律的制定、修改和补充完善，都是在认真总结司法实践经验的基础上，并借鉴人类法治中能够为我所用的有益成份而完成的。检察机关提起民事公益诉讼的实践探索已经表明，由检察机关提起公益诉讼的客观条件已经比较成熟，在实施修改后的《民事诉讼法》的过程中，检察机关应当充分发挥职能作用，总结近年来检察机关开展公益诉讼的实践经验，进一步规范提起公益诉讼的范围和程序，以更好地运用法律武器捍卫国家利益和社会公共利益。