诉讼启动论文：民事诉讼启动的探究
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本文作者：何仲新作者单位：广西大学
在探讨如何设置有效的民事公益诉讼启动程序之前，我们也应当解决民事公益诉讼启动程序的相关理论基础问题。
1公益诉讼的目的与纠纷解决说
诉讼目的是法院通过追究侵害公益行为人的民事责任保护公共利益，从而维护正常的经济秩序和社会秩序，即诉讼具有强烈的公益性。⑤现代民事诉讼理论一般将“纠纷解决说”作为民事诉讼的目的，而民事公益诉讼虽然以维护公益为目的，但仍未违背民诉法解决私权纠纷的目的。公益虽然不是私益的简单增加，但某种程度上保护了多个私益可以达到保护公益的效果，而保护了公益亦能在一定程度上预防私益受损。此外，将民事公益诉讼纳入民事诉讼法的范围，还在客观上节约了司法成本。德国学者莱斯纳认为，有三种可以上升为公共利益的私益:一是不确定多数人的利益;二是具有某种特别性质的私益等于公益，如涉及私人的生命及健康方面的私人利益，国家保障私人的生命、财产和健康，就是公共利益的需求。保障这些私益符合公益的目的;三是通过民主原则，将某些居于少数的私人利益形成公共利益。⑥根据莱氏观点，民事公益与民事私益之间并不矛盾。民诉法本身就是民事权益纠纷的解决机制，民事公益诉讼在很多方面与其具有承接性和相通性，没必要专门再创设民事公益诉讼制度，而是在原来民诉法的基础上同时结合民事公益诉讼的特殊性完善即可，民事公益诉讼应当包括在民事诉讼法中，故民事公益诉讼的启动程序也应当在民诉法中得到完善。
2起诉主体的顺序应有先后之分
民诉法中只规定机关或者有关组织可以提起民事公益诉讼，或许也是出于这样的考虑:民事公益诉讼相比民事私益诉讼而言需要投入更多的精力和成本，同时也对起诉主体有更高的技术和专业知识要求，面对的起诉对象往往是处于强势地位的企业等，一般公民和团体往往难以应对。因此民事公益诉讼的启动不宜采取机关与组织、公民平行诉讼的形式，应当有先后顺序之分。第一，具有公益诉讼资格的包括检察机关和其他行政机关。检察机关本身代表国家维护公共利益，其拥有的公诉权不应当仅仅限定在刑事案件，同样可以在民事诉讼领域发挥作用。况且，就诉讼能力而言，无论是法律熟悉程度上还是调查取证等诉讼能力方面，相较于其他组织和个人，检察机关无疑更胜一筹。此外，与行政机关相比，检察机关在执法方面显得较有效率和公信力，检察机关与民事公益诉讼无直接利害关系，而行政机关则存在由于执法不严间接导致民事公益受损的可能性，此时的行政机关与民事公益诉讼有一定的利害关系，与检察院相比其提起民事公益诉讼的动力因素不足。虽然理论上检察机关与行政机关置于平行诉讼的地位，但不能期待行政机关提起民事公益诉讼的积极性与检察院一样。当国家机关不行使民事公益诉讼时，应当赋予组织机构和个人提起公益诉讼的权利。第二，公益诉讼资格应当包括其他组织。相较而言，社会组织尤其是具有公益性质的专业化社会组织，在专业知识和信息收集方面可能比机关单位更有优势，由相应的专业化组织提起公益诉讼，无疑也更具有针对性。在此需要说明的是，相比其他社会组织，虽然由检察机关和其他行政机关代表国家提起公益诉讼更有说服力，但因为检察机关在司法系统中更重要的是履行着监督者的职能，是司法救济途径的最后屏障，国家机关尤其是检察机关应当在其他机关和组织怠于行使诉讼权时方可代为提起公益诉讼，这既是诉讼权让渡的理论需要，也是司法最终保障的必然要求。
3公共利益的范围需要界定
民事公益诉讼中公共利益的范围应当从自身程序机制设置需要的角度出发加以规范。就公共利益的涵义而言，本身就存在诸多争议，有的认为公共利益仅指国家利益、社会利益;有的则认为公共利益是以社会公众为利益主体的利益;还有的认为公共利益由国家利益、社会利益和其它不特定法人和自然人的利益组成。公共利益的范围的确难以具体明确。新的民诉法未明确公共利益的内涵和具体范围，只是简单列举了“污染环境、侵害众多消费者合法权益”这两种情形，再通过兜底条款的形式赋予法官更多的自由裁量权来鉴别是否符合公共利益，使得法院是否启动民事公益诉讼途径有较大的裁量空间，笔者认为，这种方式不利于启动民事公益诉讼。不同角度的出发点自然使公共利益的内涵有所不同，这也会影响到相关程序制度的构建方向。民事公益诉讼中公共利益的范围理应从自身程序机制设置需要的角度出发，即民事公益诉讼的目的是追究公益行为人的民事责任使得公共利益得到保护，有民事责任的存在即有与之相对应的民事权益，民事公益诉讼与民事权益的诉求保护密切相关，其公共利益的界定范围也应属于民事权益的范围。民事权益包括物质利益和人身利益，而这两大利益通常表现为物权、债权、人身权等，其中常见的与公共利益相关的民事权益通常表现为公共、国有财产，公共安全、公共卫生、众多公民财产、公民生命健康受侵害等问题，具体表现形式有国有资产流失案件、环境污染公害案件、反垄断案件、侵害消费者权益案件等。因此，将上述常见的公共利益明确纳入民事公益诉讼的公共利益立案范围，使得民事公益诉讼的启动程序更为符合现实需要。对于公共利益的内涵不宜下具体的定义，而是适宜结合民事权益的范围做列举式之后，同时保留兜底条款，使法官享有适当的自由裁量权。
民事公益诉讼的启动程序设想
根据我国公益诉讼制度的立法缺憾，我国民事公益诉讼的启动程序应从起诉主体、可提起民事公益诉讼的案件范围、法院管辖权冲突的解决以及是否将基于同一侵害事实的民事私益诉讼与民事公益诉讼合并审理等方面加以完善。
1合理确定民事公益诉讼起诉主体的顺序
我国民事公益诉讼的起诉主体应当确立相应的优先顺序，建议采取先组织而后国家机关。按照该顺序，如果其它组织怠于行使或者难以行使相应的起诉权，在其他特定条件满足时，可以通过其申请或者以法律规定，由相应的国家机关代为行使该权利。同时，在检察机关和其他行政机关提起公益诉讼的顺序上，也应当先由行政机关提起，在特定行政机关提起诉讼确有困难时，方可由检察机关提起公益诉讼。对于其他组织申请国家机关提起公益诉讼的，国家机关应当在收到申请书后为申请人提供书面凭证，并在一定期限内(如7日内)向申请人做出决定起诉或不起诉的书面答复书，国家机关在此期限内未做出答复的或者在做出决定起诉答复后在规定应当提起起诉的期限内(如30日内)未起诉的，视为拒绝起诉。
2民事公益诉讼的案件范围
为避免“公益”外延的模糊性，同时也为了适用今后公益诉讼制度发展的需要，今后的民事诉讼法律解释应当根据公益诉讼的特点以及我国目前的司法实践，对于公益诉讼的范围做出尽可能准确而符合司法实际的界定。本文建议通过列举案件类型并辅之以兜底条款的形式对其进行限定，具体而言，可将我国民事公益诉讼的案件范围规定如下:“民事公益诉讼中的损害公共利益行为包括但不限于损害公共、国有财产，公共安全，公共卫生，众多公民财产，公民生命健康等行为，例如导致国有资产流失的行为、污染环境、不法垄断、侵害众多消费者合法权益等行为。”
3法院管辖权冲突的解决
民事公益诉讼起诉主体既有行政机关、司法机关也有其他组织，势必会造成主体的多元化，进而会产生法院管辖权的冲突问题，即处于平行诉讼的起诉主体都提起诉讼时该如何处理;不同层次的起诉主体同时起诉时又该如何对待的相关问题。笔者认为对处于平行诉讼的诉讼主体同时都提起民事公益诉讼时，由最先得到立案的主体启动诉讼程序，法院不再受理同一民事公益诉讼案件，其它诉讼主体经法院同意，以共同原告的身份参与诉讼;而对于不是同一层次的起诉主体，国家机关以原告身份起诉，其它起诉主体经法院同意也可以参与到诉讼中来，但不以原告身份出现，而是协助原告进行提供证据等诉讼行为。
4合并审理的问题
基于同一侵害事实，有直接利害关系的当事人提起了民事私益诉讼，同时无直接利害关系的民事公益诉讼起诉主体也提起民事公益诉讼，这时我们能否将其合并审理?笔者认为虽然都是基于同一侵害事实，但两者都是可以相互独立的诉权，法院可以经有直接利害关系的当事人同意后，将其与民事公益诉讼案件合并审理，这样既节约了司法资源，同时也不会造成矛盾裁判的产生。
