公诉权监督论文：公诉权滥用的反思

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本文作者：杨爽作者单位：天津市红桥区人民检察院

对我国公诉权滥用问题的反思

不起诉权的规范行使，有力地打击了犯罪，维护了社会稳定，但是，反过来，过低的不起诉率同时意味着过高的起诉率，而我国的起诉标准又与定罪标准相同———“事实清楚、证据确实充分”，这代表绝大多数移送审查起诉的案件在起诉时达到了“事实清楚、证据确实充分”的程度，这显然和刑事司法证明的实际情况有很多的差距。以台湾法律网公布的部分数据为例，1992至1994年，“各地方法院检察署新收性侵害侦查案件，合计九千六百件;经侦查终结起诉(含申请简易判决处刑)人数，为四千七百人，起诉率为47．0%，不起诉处分人数三千四百人，其比率为34．1%，不起诉处分理由中，近九成为嫌疑不足;三年来法院裁判确定有罪移送检察机关执行者，合计四千三百人，无罪者四百九十七人，平均定罪率为89．6%”。刑事司法实践中，像性侵犯案件这样受客观条件限制而取证困难的案件是占有相当比重的，这就意味着部分案件会因证据欠缺而达不到起诉标准，依法应当作出不起诉决定。而在我国本来就超低的不起诉率中，因证据不足而作出不起诉决定的又微乎其微，一些达不到起诉标准的案件被通过各种方式“消化”掉，其中一些被轻易地起诉了，甚至出现了诸如杜培武冤案中，承办检察官拒绝违背良心签署起诉书，最后由副检察长签发起诉;周澄冤案中的检察官明知是冤案但奉命起诉，退休后却在为平反冤案而奔波的情况。在这些极端的个案中，公诉人违背了其应当履行的客观公正义务，辩护权弱小而无力抗争，本应中立的审判权倒向了滥用的公诉权一方，如果说刑讯逼供是最初的错误，那么在整个诉讼程序中，我们有很多机会可以纠正这个错误，但是却一错再错。本来作为法律监督权的公诉权迫于各种压力最终被滥用了，作为“法律守护者”不能守护法律的公平正义，在媒体的舆论监督曝光下饱受质疑，相信很多法律人对此都痛心疾首。相对于对不起诉的监督制约，对积极的公诉权滥用———滥诉的监督制约不力才是我国公诉权行使的症结所在。

公诉权监督制约机制的重构

防止公诉权滥用，实现我国包括公诉权在内的检察权的规范运行，一方面，在公诉权的外部监督上，应当本着独立与制约相平衡的观念重构我国现行的公诉权监督制约机制;另一方面，在公诉权的内部监督上，在理顺公诉权决策机制、考核机制和责任追究机制的同时，还必须以公诉人客观公正义务的履行和检察职业道德的遵守来重塑公诉权的公正品格。

1．强化外部监督的权力制衡与权利制约。权力制约的前提是分权，分权就意味着保持特定权力的相对独立性。我国的公诉权属于检察权的内容，在宪法地位上属于法律监督权，一方面独立于人大的立法权、行政机关的行政权和法院的司法权，另一方面检察机关由人大产生，对人大负责，人大常委会对检察机关的个案公诉权的行使进行制约。实现对公诉权的监督制约，首先要保障检察机关在机构和职能上依法独立，不能隶属于行政权，更不能沦为行政权的附庸或者鹰犬。另外，人大的个案监督也应当是有限的事后监督，不应阻碍甚至替代检察权的独立行使。权力制约理论的核心是以权力(权利)来制约权力，公诉权作为广义司法权的组成部分，在监督制约侦查权和审判权的同时也受制于侦查权和审判权的监督，尤其是审判权对公诉权的监督意义重大。审判权不仅能够在审判程序上制约公诉权的恣意妄为，更重要的是能够通过实体性处分———无罪判决来抵制公诉权的滥用。当然，这又涉及到我国审判机关的独立性、中立性等问题，但是从应然的角度来说，审判权的正确行使是防止公诉权滥用的最有力武器，理应成为公诉权监督制约体系重构中的重点。公诉权监督制约的另一个主力是与公诉权直接对抗的辩护权，所不同的是，辩护权被动应诉后，通过集中的庭审活动来对抗公诉权的不当行使，且对于审判权的实体处分有上诉权作为救济。理论上讲，公诉权滥用直接侵害的是被告人的权益，所以通过辩护权来对抗公诉权的滥用是最为经济、合理的。当然，社会力量尤其是媒体的舆论监督对于当前公诉权的监督制约也是必须的。

2．完善内部监督的各项机制。在公诉权的内部监督制约上，首先要规范公诉权行使的决策机制，其次是要完善与此决策机制相适应的责任机制与考核机制。我国现行的公诉权决策机制可以说是“双轨多元制”，［5］既有《人民检察院刑事诉讼规则》规定的“人民检察院办理刑事案件，由检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定”的传统运行模式，又有主诉检察官责任制这一新型运行模式;而在决策主体上，既有案件的承办人，又有公诉部门负责人、检察长及检察委员会，呈现出决策主体多元化的特点。双模式、多主体的决策机制容易带来权力模糊和责任不明的问题。当前推行的主诉检察官制度是符合检察权特点和司法规律的公诉权决策机制，同时也是办案责任机制，体现了权责的对等，应当成为我国公诉权运行的主要模式。当然，主诉检察官在行使公诉权时也必须接受部门领导、检察长和检察委员会的监督，接受案件质量的考核。另外，对于主诉检察官认为存在疑难问题难以决策的案件，可以借鉴审判中的合议制，通过组建由检察长领导的、业务精英组成的案件审查组对案件进行审查、讨论、作出决定并对结果负责。

3．重塑公诉权的公正品格、提升执法水平和公信力。在公诉权的规范运行上，公诉人应当遵守检察职业道德的约束并履行客观公正义务和法律监督职责，这既是权力制约理论中以道德制约权力的必然要求，也是权力执行者自我约束的重要方式，更是彰显我国公诉权的公正品格、提高检察执法公信力的必然要求。“忠诚、公正、清廉、文明”是我国检察官职业道德的基本要求，也是以道德约束检察人员正确行使公诉权的基础。检察官客观公正义务是世界不同法系国家和地区普遍接受、国际准则确认的一项重要法律制度，也是检察官的重要行为准则。我国虽未明确规定检察官的客观公正义务，但我国包括公诉权在内的检察权的法律监督属性决定了检察人员应当履行客观公正义务，在公诉权的行使过程中，检察人员应当坚持客观立场、忠实于事实真相、实现司法公正。实践中一些检察官狂热地追究犯罪的“正义感”，殊不知，检察官的正义感并不是单纯的追究犯罪，更多的是维护司法的公正，促使广大检察官们转变观念，提高业务能力和自身素养才是防止公诉权滥用的最为关键的内因。