行政诉讼法中监督管理的应用

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【内容摘要】自我国公益诉讼不断完善之后，《行政诉讼法》也出台了“监督管理职责”这一概念，旨在更好地监督和约束行政主体行使公权力。面对“监督管理”在法律实务中无论是内涵还是依据方面产生的争议，本文以“监督管理职责”争议为出发点，通过对释义、法律规范的分析以及对法源的探讨，最终落实到其可诉性的结论上。

【关键词】监督管理职责；行政诉讼法；行政行为

检察机关提起公益诉讼的正式制度创立于2017年《民事诉讼法》和《行政诉讼法》修改之后，行政公益诉讼开始走进公民视野。而2019年党的四中全会会议明确了“拓展公益诉讼案件范围”。公益诉讼案件类型典型如环境保护问题，在这项制度的推行过程中，司法实践也出现了一些具有争议的问题，其中之一便是《行政诉讼法》中对于行政机关“监督管理职责”的界定。

一、由环境公益诉讼引起的关于“监督”与“管理”的概念讨论

在2018年吉林省某市发生的一例环境公益诉讼引发了对于“监督”和“管理”两个概念的界定问题。有一处六千立方米的垃圾在未做任何处理的情况下被堆积在了松花江河道处。因当地管理人员未采取任何有关垃圾的处理措施，德惠市人民检察院以朝阳乡政府对于其环境保护工作的不作为行为对于当地环境造成了较大的破坏，将其作为被告提起公益诉讼。其起诉的主要依据是《吉林省环境保护条例》第15条规定：“城市街道办事处、乡镇人民政府按照有关规定，负责本辖区的环境保护工作。”在案件的审理过程中，一审法院以朝阳乡政府仅负有管理职责、监督职责则应由环境保护行政主管部门承担、其不是失格被告为由驳回起诉。在一审法院的裁定中，主要依据是有关“监督”与“管理”的界定和区分。市人民检察院对该裁定表示不服而后提起上诉，理由亦是一审法院混淆“监督”与“管理”的概念。在二审法院中，这也成了主要的审理和争议的焦点所在。

二、“监督管理职责”的概念释义

（一）含义概述。监督管理职责，从文义解释角度来看包含“监督”与“管理”两个方面的含义。这两个概念对比来看具有较大的差异，通常而言，监督职责不等同于管理职责，管理是直接参与到具体事项的执行之中，监督则更多的是以第三方的视角，来考查管理人员在管理过程中的合法性以及合理性。但是从学理的角度出发，也有学者将“管理”一词的含义予以广义上的理解，认为“管理”是一项综合性的系列行为，包含前期的计划、中期的组织与调解，以及后期的监督。一般而言，为了强调“监督”，则将“管理”与“监督”合并在一起，即是“监管”，其内涵便包含了“监督和管理”。

（二）学理考察。从我国政府管理体制改革角度出发，可以看到“监管”一词，即“监督和管理”，更加侧重于监督，强调主体的专门性，如银保监会、市场监督管理部门这类政府部门。其手段包括常见的行政处罚、行政强制措施以及行政强制执行等。最为典型的特征即是包含行政上的不对等地位导致的强制性。此外，监管的主体也有一些是并没有行政强制力的主体，典型的如行业监管协会，这类主体更像是自律组织，相比于行政主体来讲，这类组织在管理上更为灵活方便，效率更高，成本更低，与行政性质的主体共同构成了比较具有约束力和监管效果的监管体系。

三、“监督管理”内涵的法律规范分析

监督管理具体体现在法律条文中，行政法的部分条款会明确提出有关主体的监督管理责任。其规定比较常见于环境、食品、药品等领域，如专章规定于《水污染防治法》的“水污染防治的监督管理”，或者专章规定于《药品管理法》中的“药品监督”和“某某管理”等。下文以上述为例，管窥“监督管理”在法律规范中的具体内涵。在《水污染防治法》中，其监督管理条文涉及的具体事务比较广泛，如相关的行政许可、有关检测结果的监督、现场检查权，以及保护协调机制的建立等；在《食品安全法》中，包含监督检查的办法制定、检验与检测方式，以及采取部分措施的权限、相关执法人员的培训考核等。可以看到，在具体的法律规范中，“监督管理职责”同时包含抽象以及具体的行政行为，除了行政强制以外，还有行政指导等。《行政诉讼法》第25条规定的“监督管理”应当作广义理解，既包括具体意义上的监督和管理职能，也包括抽象意义上的制定规范性文件和实施细则方面的内容。但需要注意的是，即便对其作出广义理解，仍然需要与“行政行为”严格区别开来，“行政行为”包含的范围大于“监督管理”，虽然“行政行为”从分类上来讲，可以依照类型分为具体行政行为和抽象行政行为，但是“监督管理”概念所涉及的具体行政行为和抽象行政行为内涵较小，其不包括行政行为上的行政给付、行政划拨以及行政征用等。根据我国2014年修改的《行政诉讼法》，正式将“具体行政行为”修改为“行政行为”，这项举措一方面能够解决实际行政诉讼中立案难的问题，因为具体行政行为是相对于抽象行政行为而言的，本意具有模糊性，在界定时并不科学与准确，法院在立案时的行政案件受理标准较为模糊；另一方面扩大了司法系统对行政机关的监督范围，更加有利于行政机关规范自己的行政行为，有利于规范执法、严格执法。

四、“监督管理职责”的法源研究

一般而言，可以将《立法法》界定范畴的法律、行政法规以及地方政府规章和部门规章视为行政法意义上的法源，上述皆是正式立法。学界比较有争议的是对“法定”的解读。有的学者从广义的角度理解，“法定”不限于“法律制定”（此处的法律作广义理解），还应有“认可”或者“确定”之意，如体现在由一些先行行为或者信赖利益而产生的附随义务，虽然它没有在法律条文中明确规定，但是也应当被纳入“法定”的范畴。上述提到，在行政诉讼法上，“监督管理职责”常见于环境保护或者食品、药品等领域，这几项领域也是公益诉讼经常涉及的范围。2016年福建三明市的一例公益诉讼案件，便是典型的由于先行行为产生的义务。在该事件中，三明市清流县环保局前期根据职权查封并扣押了某厂电子废物垃圾，共计两万余吨。但是在扣押了该批次电子垃圾之后，清流县环保局并未采取有关无害化处理措施，而是简单地弃置于现场不远处的养猪场。在这项案例中，清流县环保局查扣电子垃圾原本是行使其监管职权，但是由于其在行使权力的过程中的先行行为，即将电子垃圾查扣的这一做法，使他因此而具有需要对该批次垃圾进行无害化处理的义务。只有处理之后，才有比较充分的理由将该批次垃圾置于养猪场附近。也有学者认为，“法定”中的“法”，还需要包括规范性文件。虽然这一点在司法实践中因其层级较低而未得到认可，但是这在一定程度上会有损执法机关的公信力，这项矛盾在司法实践中体现得较为充分，“一刀切”的做法有待商榷，这也是将来需要改进之处。五、“监督管理职责”的可诉性讨论讨论较多的“监督管理职责”目前最常见于公益诉讼，但是公益诉讼不同于行政诉讼，前者由检察院提起，主体性质是“公”，但是行政诉讼的提出主体为“私”，虽然二者的对抗对象都是“公”，但二者之间具有较大的不同，在诉的法益以及权利基础均有所区别。从《行政诉讼法》的修改上，可以看出我国在行政诉讼方面改革的方向和力度，体现在对行政机关自由裁量权的监督与限制方面。具体而言，第一，扩大了变更判决的适用范围；第二，增加了对于“明显不当”的行政行为有关认定的审查工作。这是其总体上的改革趋势。其改革的方向较为明显，旨在扩大对于行政行为不合理层面的审查，更好保护行政相对人合法权益，解决司法实践中行政诉讼立案难的问题。事实上，对于一个具有可诉性的行政行为来说，该行政行为中的公权力成分是其核心要点。以本文开头的德惠市案件为例，可以看到，公益诉讼更多涉及一些概括性的行为，如“组织本辖区……”等，检察院在起诉这类行为时，有关行政主体在其法律授予的职责范围内所行使的行政权力，是否能够构成法院受案的范围，才是案件审理的要点。因此，可以得出结论：“监督管理职责”的内涵以及法源探讨本身并非受案条件的决定性因素，被诉行为是否符合法院应当受理的行政行为才是关键。

参考文献：

［1］王瑞萍，黄斌．行政机关怠于履行监管职责是否违法——锦屏县检察院诉县环保局行政公益诉讼案［J］．中国法律评论，2016（3）：169-172．

［2］宋军．监管部门的职责到底有哪些［N］．中国政府采购报，2015-05-12（4）．

［3］冯殿美，曹廷生．论监督过失罪在我国的设立［J］．山东大学学报（哲学社会科学版），2009（6）：93-98．

作者:薛冀红 单位:宁夏警官职业学院