违宪审查透析
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2003年3月17日晚，孙志刚因未携带任何证件，在天河区黄村大街被执行统一清查任务的区公安分局黄村街派出所民警带回询问，随后被错误作为“三无”人员送至天河区公安分局收容待遣所转送广州市收容遣送中转站。18日晚，孙志刚称有病被送往广州市卫生部门负责的收容人员救治站诊治。20日凌晨，孙志刚遭同病房的8名被收治人员两度轮番殴打，致使孙志刚于3月20日上午经抢救无效死亡。后经法医鉴定，孙志刚系因背部遭受钝性暴力反复打击，造成大面积软组织损伤致创伤性休克死亡。许志永、藤彪、俞江3位法学博士以普通公民的身份联名上书全国人大常委会，建议对现行收容审查制度进行合宪性审查。6月，这一法规被国务院废除。以上是孙志刚案件的简单介绍，在该案中，民警依据《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》行使了限制人身自由权，最终酿成悲剧。我国宪法明确规定只有法律才有权作出关于限制公民人身自由的规定，但《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》是国务院制定的法规，其作出的限制公民人身权的规定便明显与宪法相抵触了。一个违宪的法规存续了那么长的时间，这从侧面透视出我国在违宪审查上存在审查不够、不全面等缺陷。
所谓违宪审查,是指为保障宪法实施,由具有违宪审查权的特定国家机关依照宪法规定的程序对国家机关及其工作人员的行为(主要是立法活动)是否符合宪法进行审查,并对违反宪法的行为加以纠正或制裁的专门活动。违宪审查主要包括以下要点:1.违宪审查的目的是为了保障宪法实施。2.违宪审查的主体是具有违宪审查权的特定的国家机关。3.违宪审查的客体是执行或适用宪法的国家机关、政党组织、社会团体及其工作人员的行为。4.违宪审查的内容是对国家机关及其工作人员的行为或活动是否符合宪法进行审查,包括审查各类法律法规以及特定个人所实施的行为的合宪性,裁决国家机关之间的权限争议、选举争议、公民宪法权利案件等。5.违宪审查的程序是由宪法规定的程序。[1]
（二）我国现行宪法关于违宪审查模式的规定
我国并未建立起完整意义上的违宪审查制度，但有类似于违宪审查的宪法监督制度。我国现行的法律违宪审查是由现行宪法和《立法法》等宪法性法律确立的。具体而言，我国现行法律违宪审查包括如下内容:全国人大常委会有权解释宪法，监督宪法的实施，撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议；其它中央国家机关和各省市自治区的人大常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求；除《立法法》第九十条第一款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议；全国人大各专门委员会在监督宪法实施的过程中发挥具体作用，主要审查全国人大常委会交付的、要求进行审查的可能违宪的规范性法律文件，有关专门委员会在审查中认为行政法规以下的规范性法律文件同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见；全国人大常委会对自治区的国家权力机关制定的自治条例和单行条例，如果认为它违反宪法和民族区域自治法规定的自治权限或者不适当地变通了法律的规定，有权不批准。由此可以看出，我国采取的是立法机关进行立法违宪审查的方式，而且是一种以事后审查为主，辅以事前审查的方式，违宪审查的制裁措施是撤销或者不批准违反宪法的效力位阶在法律以下的规范性文件。
（三）现行违宪审查模式存在的问题
虽然我国在《宪法》和《立法法》中都相应的规定了不完全意义上的违宪审查制度，但纵观各国违宪审查的现状，并与我国违宪审查的实践相比较，我们不难看出，我国的违宪审查机制十分不健全，存在着诸多问题。
1.违宪审查主体不明确。现行宪法规定“全国人民代表大会修改宪法，监督宪法实施；全国人民代表大会常务委员会解释宪法，监督宪法实施”，只有能够修改宪法或解释宪法、监督宪法实施的主体才有资格进行违宪审查，所以我国实行违宪审查的主体应是全国人民代表大会及其常委会。但是《宪法》又规定国务院能改变或者撤销各部、各委员会的不适当的命令、指示和规章，改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令；地方各级人民代表大会在本行政区域内保证宪法的遵守和执行,有权改变或者撤销本级人民代表大会委员会不适当的决定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令，撤销下一级人民代表大会的不适当的决议；县级以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。这些表面上非常全面的规定实际上很让人费解而感到模糊，似乎我国的违宪审查权并不专属于最高权力机关，人大及其常委会、国务院、地方权力机关及地方各级人民政府都享有一定的违宪审查权，但是无论是国务院还是地方权力机关、地方行政机关都没有宪法修改权或解释权，原则上是不能作为违宪审查主体的，因而，这些规定不仅使我国违宪审查的主体变得模糊不确定，容易形成“谁都可以管，但实际上谁都不管”的局面，而且使宪法的最高性和权威性受到减损。
2.违宪审查范围具有片面性。现行宪法第五条规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”，《立法法》第七十八条规定：“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触”。一切法律当然既包括全国人大常委会制定的法律，也包括全国人大制定的基本法律。但是，《宪法》和《立法法》并未对全国人大制定的基本法律违宪的情况做任何规定，而只是侧重于对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的合宪性进行监督，2004年全国人大常委会成立的法规审查备案室也只是专门审查国务院制定的行政法规和全国各位阶法规规章是否违宪，法律是否违宪也没有列入其审查范围。“如果让全国人大自己来判断其制定的基本法律是否合宪，无异于用自己的左手监督自己的右手，实践证明这种自我监督等于没有监督”。[1]
3.违宪审查在实效上缺乏经常性和高效性。监督宪法的实施，特别是对法律及其它规范性文件进行合宪性审查的工作量非常大。全国人大每年只召开一次会议，会期仅半个月，全国人大常委会每两个月召开一次会议，会期也很短，但他们的职能却分别多达15项和21项，而且当前的立法任务非常繁重，要在这么短的时间内对所有的法律、法规等规范性文件进行违宪审查实在力不从心。全国人大各专门委员会各有其职责，进行违宪审查只不过是协助性的工作，它们无权进行违宪审查，必须等待全国人大或常委会交付任务，而且它们的决定没有终局效力，这不利于发挥专门委员会的积极性和主动性。同时，我国的人大组成人员很多是非法学的，不具备法律方面的专业素质，因此也有不少人大代表履行人大代表职权的责任心不强、热情不高，事实上有不少人大代表在一届任期内从未领衔或单独提出过议案或提议。
4.没有一个合理的违宪制裁机制。按照合理的逻辑，有审查制度必然就有相关的处罚规定，在规定了审查制度的情况下，没有规定处罚方法的做法是不行的。只有在宪法中规定完善的制裁措施，才能强化对违宪者和违宪行为的制裁，才能真正树立宪法的权威，也才能保障宪法的真正实施。根据现行宪法的规定，违宪的法律后果有两种情况：一是违宪的法律由全国人大改变、撤销或由全国人大常委会撤销，然而这并不是严格意义上的制裁，如何追究违宪法律或违宪的国家机关及其工作人员的责任宪法没有提及。二是通过罢免程序，免去某些国家工作人员，特别是某些领导人员的职务。虽然罢免具有一定的制裁性，但它本身并不是一个专门的违宪制裁措施，而且到目前为止我国还没有一起因违宪而罢免的事件。虽然备受各界关注的“孙志刚事件”第一次叩响了违宪审查之门，俞江等3位法学博士以普通公民的身份联名上书全国人大常委会建议对现行收容审查制度进行合宪性审查，但是这一建议并未纳入法律程序，全国人大常委会没有对《收容遣送办法》是否违宪的审查建议作出回应，甚至国务院也没有对《收容遣送办法》是否违宪给一个说法，而仅仅指其因不适应形势发展而废止了，人民关注和期待的违宪审查似乎被回避了。
5.违宪审查的程序不完善。许多国家为了保证宪法审判机关能够公正、及时、准确的审理违宪案件，通过立法规定了违宪审查的一般程序与特别程序。一般程序作为各类违宪案件均须适用的程序，其中包括组织原则、判决原则、回避原则、代表原则、审判请求原则以及审理方式、证据调查、公开审判、终局决定、审判费用和审判期限等；特别程序则是违宪审查机关在审理不同的违宪案件中所应遵守的程序。而我国《立法法》第九十、九十一条在对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例违宪审查程序作出规定的情况下，对法律的违宪审查的启动程序未作出规定。[1]理论上的缺失必将导致实践中无法解决相关问题。[2]
我国违宪审查模式存在的种种弊端，影响了我国社会主义法制的统一和民主法治建设的进程，为确保宪法的有效实施，应尽快建立一个富有成效的违宪审查机制。目前，宪政学界就如何构建我国的违宪审查机构，提出了许多有价值的设想，其中最具代表性的观点有：[1]1．在全国人大之下设立与全国人大常委会平行的宪法委员会。这是于浩成[2]在1982年宪法草案讨论过程中最早提出的方案。他认为，根据中国的政体，监督宪法实施的职责以由全国人大选出宪法委员会为好，因为全国人大常委会根据当时的宪法草案已经成为主要的立法机关，它自己通过的法律、法令是否违宪，一般说自己是较难察觉和纠正的，由全国人大选出另一专门机关既有同样的权威性，又可以起到制约的作用。2．在全国人大之下设立专门委员会性质的宪法委员会。这是宪法学界大多数学者的观点，何华辉[2]认为专门机关的组织和活动的基本原则应该是从属于全国人民代表大会并且实行民主集中制。一方面，它应由全国人民代表大会组织起来，并接受全国人民代表大会的领导和监督，否则就有损于人民代表大会制度的权威性，有损于国家权力属于人民的原则。另一方面专门机关也应具有一定的独立行使职权的能力，否则难以发挥它的作用。他认为宪法委员会的组成人员可由全国人大选举产生，隶属于全国人大和全国人大常委会，专管属于监督宪法实施的各项工作。3．在全国人大常委会之下设立工作委员会性质的宪法监督委员会。柳岚生提议设立一个由全国人大常委会产生的宪法委员会性质的专门性的宪法监督机关来协助全国人大行使宪法监督权。宪法委员会从属于国家权力机关体系，是全国人大常委会的职能机构，由全国人大常委会授权行使宪法监督权，它能够独立于一般国家机关，并享有对一定范围国家机关的宪法监督权。4.设立专门的宪法法院。这是王克稳【3】提出的，他认为应当设立德国型的宪法法院，该宪法法院是一个由全国人大选举产生，并只向全国人大报告自己活动情况的国家政权机构。宪法法院应有其相对独立性，他的职权应包括三个方面：第一、对规范性文件合宪性的审查权；第二、对国家机关及其工作人员违宪侵权案的审查权；第三、对国家机关间权限争议的裁决权。【4】5.由最高人民法院行使违宪审查权。王磊[5]认为，中国宪法解释机构应当为最高人民法院。全国人大和全国人大常委会基于立法权，也可以对宪法进行立法解释，将违宪审查权赋予最高法院，在法律上是可行的一种，该观点借鉴了美国的司法审查模式。6．设立最高权力机关和最高人民法院审查庭并行的复合违宪审查制。王才松[1]认为应设立专管宪法解释和宪法实施监督工作的宪法监督委员会，由全国人民代表大会和全国人大常委会领导，其法律地位与其他各专门委员会相等。此外，还应确认对违宪的司法审查，即在最高人民法院内设立宪法法庭，对具体的行为违宪和一般社会规范性文件的违宪问题，按照宪法诉讼程序进行事后审查。
[1]胡锦光.立法法对我国违宪审查制度的发展及不足[J].河南省政法管理学院报,2005（5）：89.
[2]李春晖.试论完善我国违宪审查制度的必要性[J].内蒙古师范大学报学报,2006,35（2）：46.
[1]陈云生.宪法监督司法化[M].北京：北京大学出版社，2004.156—158.
[2]于浩成：天津南开大学法学所名誉所长、教授，首钢中国法律与社会发展研究所所长，美国哥伦比亚大学访问学者.
[3]何光辉：现任武汉大学教授，中国宪法学研究会副总干事。主要著作有《比较宪法》等.
[4]王克稳：苏州大学法学院教授，行政法学专业硕士生导师，主要研究方向为经济行政法，兼任中国行政法学研究会理事，律师.
[5]王克稳.建立我国宪法法院制度的理论思考[J].江海学刊,1989,2.
[6]王磊：北京大学法学院副教授.
[1]王才松：东北师范大学法学教授，中国人权研究会理事，中国宪法学研究会干事，吉林省人大常委会法律咨询专家组成员.
