大学办学自主权宪法论文
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（一）大学章程是实现
大学办学自主权的“宪章”学校有其自身运作的规律，而这个规律应该由学校自己来总结。由学校自己制定出来的反映学校“自身运作规律”的文件就是“大学章程”。大学章程是大学自身为保障其自治权利，实现学术自由而依法制定的用以界定大学法人主体与外部权利的边界和大学内部治理模式的文件。大学章程就如同大学中的“宪法”、“宪章”，是大学实现自主管理、有效治理，并有效规制外部权利干涉的重要载体。如果以大学为界将现代大学制度分为外部制度和内部制度，那么大学章程就是连接内外制度的纽带。大学章程自生效起即产生约束力，无论对政府、对社会还是对大学的管理者，非经章程所规定的合法途径不得随意违反或修改。可以这样说，大学章程是实现大学办学自主权的必要前提，或者说是不可或缺的形式要件。当然，正如一部良性宪法是实现宪法司法化的前提一样，大学章程的内容对于实现大学办学自主权的重要性更是不言而喻。大学章程是大学办学自主权实现情况的“睛雨表”。从内容上来讲，大学章程是大学实现办学自主权的文字载体，是办学自主权的具体化；从形式上讲，大学章程是大学办学自主权得以实现的前提条件；从效力上讲，大学章程一经权力机关或行政机关的批准或确认，就成为大学办学自主权得以真正实现的重要法律保障。
（二）我国大学办学自主权的实现现状
在阐述大学章程与大学自主权关系时我们已明确，大学章程建设反映了大学办学自主权是否得以实现。从我国公立大学章程的制定情况来看，我国大学办学自主权的实现情况不容乐观。北京大学历时8年，经历了3任校长，“草案”修改了10多稿，至今尚未出台；复旦大学校长2010年度曾向媒体表示，章程在制定之中，5年过去了，章程仍在制定之中。然而这只反映了大学办学自主权不良现状的一个方面，具体问题如下：
1．章程法律效力得不到有效保障
在西方，大学章程的效力源于封建王权以及教会等掌握国家最高权力集团的授权，所以自大学章程诞生之日起便从法律效力上得到了保障。在我国，建国之初因受前苏联的影响，大学自治权利被收回，改革开放以后，使人们逐渐认识到推进大学自主权建设是现代大学建设的必要条件，因而通过相关法律的制定，赋予了大学一定程度上的办学自主权力，并着力推进大学章程的制定工作。然而我国现有法律规定，大学章程制定之后其核准权在教育主管部门，而这一法律规定则决定了高校行政化的藩篱被牢固筑起。此外，相比较西方大学章程权利而言，这种行政的制约使我国高校章程的法律效力无法保障大学办学自主权的实现。
2．章程内容无法彰显办学自主权
一方面，已经制定出大学章程的公立高校对举办者与高校间的权利边界以及高校办学自主权的救济问题鲜有涉及，大学章程沦为一纸空文，难以发挥实际效用。而在涉及高校举办者和高校权利边界的高校，也仅仅将政府与高校的权利关系现状以章程规定的形式予以表述，并未减少举办者对高校的过度干预。另一方面，在大学内部治理中，现有大学章程有着出奇的一致性：决策主体单一，机构设置雷同，并未体现出各类自治高校应有的多样性，千校一面的状况并未得到有效改善。此外，在大学章程中没有体现出对高校管理和监督的参与。在我国的很多公立高校中，以校务委员会以及董事会等形式体现社会参与高校管理的机构并不鲜见，但并未发挥实际作用，社会力量在高校内部治理结构中处于尴尬地位，而在推动高校章程制定的进程中，它们的地位以及职权也没有得到清晰体现。
3．章程监督机制存在缺位
大学治理分为外部治理和内部治理，从外部治理条件看，关于章程的监督机制尚无明确的法律规定。《高等学校章程制定暂行办法》只作为行政规章将大学章程执行的监督权赋予了教育行政主管部门，而教育行政主管部门作为举办者在高校外部治理环境中掌握巨大的话语权，又作为监督机构承担监督职能，自己做自己的法官难免会出现行政干预过度，而使监管职能流于形式。从内部治理条件来看，已制定大学章程的学校，在章程的执行以及救济环节中，社会主体、教师以及学生主体的大学内部治理，并未从章程中明确其权利义务，造成了大学章程监督的缺位。
二、宪法思维下的大学自治
（一）关于宪法思维
宪法思维首先是一种公民意识，大众和精英通过宪法实施体制这一沟通平台，享有生活习惯和心理取向，这种习惯和取向突出表现为一种自主和自治。事实上宪法的实施体制对于中国而言不仅仅在于拥有一部好的宪法，并予以良好的实施，最重要之处在于对宪法思维的广泛认同、接受和运用。以大学自治机制体制较为完善的美国为例，美国拥有良好的大学自治体制，美国的大学为社会提供了源源不断的人力资源。美国大学的成功，源于美国的自治传统，表现在缜密的制度设计上，体现在每一个公民的宪法思维之上。十八届四中全会后，宪法在我国的地位和作用受到了政府和社会的关注。在宪法思维的影响下，大学自治的意识将得到更大程度的传播。在学理意义上，宪法是指能够在现实功能和超世信仰双方都发挥“法上之法”效用的普适生活规则，应该被大众和精英共同遵守。宪法思维的形成离不开宪法实施体制的支撑，没有制度的现代化就不会有思维的现代化。因而尽早确立起宪法实施的具体制度和措施，对于公民宪法意识的培养有巨大的促进作用，也在大学治理制度层面上起到积极的引导和示范作用。
（二）宪法思维对大学自治的关键意义
宪法思维的前提是法治而非人治。当前，我国大多数公立大学依然带有浓重的行政干预色彩，大学本是一个最自由、最平等、最自治的小环境，由于行政的过度干预，“依法治校”在高校仅仅停留在会议记录中。宪法思维没有了推广及应用的土壤，大学章程的制定也就迟迟决而不动。事实上，政府作为大学的举办者对高校治理本身是有责的，而政府的责任在于为实现高校治理提供良好的外部法治环境，作为一方主体参与到大学章程的制定以及大学章程执行的监督中。宪法思维是对章程的坚守。用宪法思维来看待大学办学自主权问题就如同宪法实施体制建设一样，任重而道远。
作者：王玥单位：中国人民公安大学法学院
