生态环境治理现代化宪法论文

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一、地方政治生态环境治理现代化

1.地方政治生态治理现代化应该首先表现为宪法之治，地方政治生态治理现代化不仅是政治改革的一项重要内容，也必须以地方政治生态治理的宪法化为必要条件。“现代化”与“宪法化”相互依存，彼此促进。没有地方政治生态治理的“宪法化”，地方政治生态治理的“现代化”也就无从实现。其次，地方政治生态治理现代化是重塑宪法权威的关键环节。宪法是国家根本的大法，是治国安邦的总章程，具有根本性、全局性、稳定性和长期性，也是共和国政权合法性唯一的法理性源泉。作为民主政治规范实践的必然产物，宪法不但明确了全面推进依法治国的顶层设计和宏伟蓝图，也为政治、经济和社会的良性运行提供了基本的行为规则，特别是为规范社会主义民主政治发展和重大纠纷的解决提供了公平合理的解决渠道。宪法的社会认同与有效实施，不但决定着地方政治生态治理活动的正当性和权威性，也决定着政治生态治理活动的有效性。另一方面，地方政治生态治理现代化，也是整合国家权力、政治架构，规范权力运行、捍卫宪法尊严的基础和前提。当前，在地方的政治生态中，一些重点领域、重要岗位或关键环节，普遍出现了地方主义、宗派主义、山头主义和自由主义等不良现象，部分地方和领域甚至越来越嚣张，越来越显性化，这不但架空了国家的政策法规，固化了利益藩篱，也严重削弱了国家治理能力，影响到全面深化改革政策的落实。因此，必须从重塑宪法权威的高度，从净化政治生态环境，实现地方生态治理现代化入手，确立宪法在国家治理体系和治理能力现代化和法治化中的核心地位，保证宪法实施，维护法治统一，对自行其是、公权私用，阳奉阴违、相互勾结侵吞国家、集体资财，甚至大搞权权、权钱、权物、权色交易，严重污染政治生态和社会空气的团团伙伙、结党营私和吏治腐败行为，坚决予以彻底铲除。

2.地方政治生态治理现代化是实现人民幸福安乐的重要保障。列宁说：“宪法是一张写着人民权利的纸。”这就意味着，作为法之最高统帅的母法，宪法不但要对国家和社会生活从宏观、全局的高度进行调整，更重要的是宪法要对公共权力和公民权利进行平衡与规范。不仅要使国家权力在法治轨道上有序运行，还必须立足于保证人民的根本利益，铭刻在公民的心底，并得到发自人民内心的认可和遵从。在这一意义上，良好的地方政治生态既可以为权力权利的和谐平衡与良性互动提供正向条件的支持，还可以为人民群众的幸福安康提供强大的正能量。另一方面，地方政治生态治理现代化事关人心向背。“一个廉洁与安全的政治生态是政权、民众与官员多赢的基础。”优良的政治生态环境建设影响着人民群众对政治生态治理的科学认知和自觉行动。从依法治国的进程中来说，地方政治生态治理现代化过程始终是围绕“为了谁、依靠谁、结果有利于谁”展开的。良好的政治生态可以凝聚人心，激发斗志，鼓舞人民干事创业的热情，反之，就可能泯灭信心，涣散斗志，动摇党的执政基础和宪法权威。换言之，政治生态环境治理决定着依法治国的伟大进程与具体结果，也是关系人民群众根本利益和幸福安康的重大政治问题。如果不能从宪法上全面认识地方政治生态治理现代化的重要意义，维护宪法尊严和权威，捍卫国家和人民的根本利益就会是一句空话。在当前新的治理模式下，地方政治生态治理的要义在于通过宪法凝聚社会共识，在内聚人心、外塑形象的治理实践中，保证最广大人民群众的根本利益，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题。

二、地方政治生态环境治理现代化的时代困局

1.政治生态是一个地方经济社会发展的首要政治条件，集中反映了一个地方的政治生活状况，事关发展全局，引领社会和谐。三十多年来的改革开放，是一个包括了政治变迁的社会整体进步的历史过程。与改革开放前相比，我国的地方政治生态发生了天翻地覆的极大变化。而且，这种变化也伴随着依法治国战略的实施和群众路线教育实践活动，总体上呈现出干部清正、政府清廉、政治清明、社会清淳的健康态势。但是，也要清醒地认识到，在一些地方，政治生态环境不佳甚至被严重污染并趋于恶化的情况确实存在。在中央的高压反腐行动中，接连被打掉的一批横行霸道的“老虎”和困扰百姓的“苍蝇”表明，我们在地方政治生态治理、优化政治生态环境问题上，已经迈出坚实的步伐。与此同时，一些窃窃私语也随风而至，宁可不作为、也不犯错误的懒政思维；独断专行、随心所欲的决策方式；阿谀奉承、颐指气使的君臣关系依然相当普遍的存在着，社会默许的“潜规则”依然大行其道。迹象表明，地方现有的政治生态不但离我们政通人和、风清气正、国泰民安的理想状态相距甚远，甚至连政治生态治理正常化的最低要求也难以达到。地方政治生态现代化治理任务，在复杂严峻的形势面前，尽管有所改善，但是依然处于窘境之中。首先，地方政治生态治理过程缺乏宪法至上的法治思维。地方政治生态不是孤立存在的，是和经济生态、文化生态以及法治生态相互联系、相互作用的。政治生态引领法治生态，法治生态也影响、浸染政治生态。从政治生态系统形成发展的历程看，以政治权力运行为主要推动力的政治生活，有其内在的正向价值规律，并基于其积极的政治价值面向进而演进形成了获得普遍遵行的稳定政治秩序。无疑，现今执政的中国共产党也正是社会政治价值积极面向的倡导者和引领者。但是，令人感到沮丧和不安的是，由于缺乏宪法法律的敬畏之心，党政领导干部思想上的滑坡和非法治思维方式一直是困扰地方政治生态的最为严重的病变。一些掌握了公共权力的领导干部惯于官商同盟、腐化滥权，大搞“金钱政治”、“裙带政治”，将公共权力的运行场域视为寻租腐败的“贸易货栈”，不但导致组织涣散，政令松弛，而且也冲破了社会伦理的基本底线。这种历史传统的相因承袭和体制机制的流弊张扬，导致良好政治生态的本能预期在相当程度上被无情扭转。美国学者伯尔曼认为，“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。对于现实中的少数腐败官员而言，职务和级别的利益诱惑几乎成了唯一的激励资源。他们不但对政治文明的价值趋向缺乏应有的敏感，也颠倒了宪法确认的权力来源。“风成于上，俗化于下。”少数腐败官员的行为具有很强的导向和示范作用，不但影响了整个社会的价值观，也极具欺骗性的毒害了正常的社会氛围，“严苛立法、普遍违法、选择执法”，“信访不信法、信权不信法”的雾霾心态肆意蔓延。这种无视党纪国法的行为，损害了党和政府的形象，亵渎了宪法法律的尊严，增加了社会公众对反腐效果的挫败感，扩大了社会腐败的容忍度，以至于完全颠覆了社会公众的反腐认同，严重污染了地方政治生态。因此，地方政治生态治理现代化，必须把宪法思维方式的形成和运用放在第一位，努力引导、培育和塑造宪法思维和法治文化氛围，为优化政治生态提供精神动力和思想保障。其次，地方政治生态治理难题与央地政治信任结构的失衡密切相连。中国“改革开放30多年以来，在处理央地关系上一直是分权的思路，就是中央、地方分权，把更多的权力下放给地方。事实证明，这种分权的思路是有利于经济发展的，国际上也有一些著名的学者甚至把央地关系作为解释‘中国经济奇迹’的原因，认为地方政府的分权使得地方政府有非常大的动力去发展经济。”

2.也正是在这种央地分权的关系互动中，社会公众的独立意识和自主精神得以充分的激发和宣扬，经济上的意思自治、契约自由、等价有偿、公平竞争等法则很快扩展到政治文化中来，并进而收获到社会公众对法治国家、服务政府和民主政治的普遍赞成。然而，在政治文化实现重大转变的同时，这一转变本身也改变了既有的地方传统政治生态，带来“央强地弱”政治信任结构的失衡危机。当下中国，民众偏信中央政府的政治信任结构相当明显，这种政治信任结构虽然说明政权合法性依然牢固，但是地方政府缺乏民众信任却影响了地方治理能力的提高与政治生态环境的改善。应当认为，造成当前“央强地弱”政治信任结构的原因实际上是相当复杂的，它既可能是封建专制主义传统文化的遗产，也可能是中央与地方理性选择的结果，更可能是中国特有的中央集权体制所造成的意外后果。尽管改革开放以来，中国政治制度建设取得了一定的成就，政治生态的民主化、制度化、秩序化有很大进步，但地方政治生态存在偏信中央政府的现实问题依然没有得到根本解决。而且，从地方政治生态造成破坏性的震裂度来看，在中国这样一个单一制大国，央地政治信任结构的失衡所导致的政治生态问题，甚至会给国家带来极大的政治动荡。因此，“无论哪个国家的政府，都没有任何理由对民众的不信任掉以轻心。要跳出信任危机，避免演变为重大的社会危机，必须建立起中央政府同基层政府以及社会民众的直接关系。”第三，地方政治生态治理未能有效防控“一把手”的公共权力。一国政治模式的形成，依赖于宪法设计所蕴含的基本政治理念与长期的政治运作实践。从宪法设计上看，现行《宪法》第三条第一款明确规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”这说明，民主集中制不仅是中国共产党的根本组织制度和领导制度，也是我国的根本政治制度。宏观上看，几十年来，“集体领导，分工负责”的民主集中制原则在我国政治模式运行和政治稳定中始终占据着重要地位，对党和国家的前途命运以及社会政治良性发展起着关键作用。这一基本原则的有效落实，不但可以最大限度地防止个人独断专横，从而消除权力腐败的根源，而且有利于充分发挥集体的智慧，最大限度地避免决策失误。在地方政府权力架构的微观视野中，“一把手”始终扮演着极其重要而特殊的角色，“一把手”的执政理念和执政行为主导并深刻影响着一个地方“软性”的政治生态。事实上，“一把手”权力集中、地位特殊，很容易致使他们利用其所掌管的体制内的合法性资源，构建出层级各异彼此交错的家族化、帮派化、圈子化的私人政治关系网。尤其是，从1990年代初开始实行的“一把手负责制”则直接摧毁了“民主集中制”原则，导致邓小平所批评的“以集体领导的外表掩盖个人专断的实质”

3.的情况出现。近些年来，卖官鬻爵、吃拿卡要、包养情妇等腐败现象在全国一些地方屡有发生，甚至一些地方还出现了“一把手”“窝案”、“串案”频发，同一区域“前腐后继”接力腐败的情况。这些现象的出现，权力过于集中、“一把手”权力失控是最主要的原因。这些“一把手”往往将权力变为谋利的工具，集政治上蜕变、经济上贪婪、生活上腐化于一体，涉案金额大、参与人员多，性质恶劣，危害极大。系统性、塌方式腐败不仅严重污染了地方政治生态环境，还造成当地政治、经济、社会发展的全面退化。第四，地方政治生态治理尚未吸引广泛的社会民主参与。近代以来，民主政治一直是我国人民的共同追求。公民政治参与是现代民主政治的核心，是政治文明发展进步的重要标志。宪法是民主政治的旗帜，制定宪法或颁布法律文件是实施和保障民主政治的一个重要途径。“近现代意义上的宪法，是民主政治的制度化、法律化。”发展社会主义民主，实现人民当家做主是我国宪法的核心使命。1982年《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，已经成为民主政治建设的根本依据和重要推动力。当代中国的民主政治价值，也就是追求实现最广大人民在选举、决策、管理和监督等方面的当家作主的权利，人民广泛而积极的政治参与是人民当家作主的重要体现。事实表明，“现行宪法和四次修宪奠定了几乎当前所有制度的基础，为发展社会主义民主政治提供了有力的法治保障。”当前，伴随着中国特色社会主义民主政治的推进，我国民主政治的实现方式也日益多元化，听证会、讨论会、协商政治等民主手段，与网站、社交网络、博客和微博等新媒体的兴起一起改变着社会舆论生态，并进而促发了地方政治生态的嬗变。同时，在公民政治参与意识不断增强，主动性参与明显增多的背景下，一些地方的民主政治也面临着不少问题与挑战。利益表达机制不健全，意见反馈渠道狭窄，投诉建议反遭打击报复等问题的出现，使得不少民众产生了对政治参与的挫折感和无助感，并且这种茫然困苦的感受会随着时间推移而自然沉淀，最终导致政治参与的麻木、冷漠甚至逃避的情绪迅速弥漫扩散，这无疑会使国家发生巨大改变，后果让人不寒而栗。因为，利益群体的政治冷漠，不仅导致政治认同度的持续下降，也使地方政治生态恶化到局部性动荡和区域性失控的边缘。三、地方政治生态环境治理现代化的宪法进路地方政治生态是清风徐徐还是乌烟瘴气，直接关系到地方的经济发展与社会稳定。在急剧社会转型期，“风险社会的来临更是增强了对政治生态建设的内在诉求和对变革传统政治社会体制的动力”，无论从实现长治久安的目标来看，还是从人民群众的热切期待来看，培育和优化良好的地方政治生态环境，已经到了刻不容缓的地步。从政治生态治理的成功经验及现代政治文明发展规律来看，建设宪法权威，发展社会主义民主政治，推进政治生态治理法治化是一条必经之路，治本之道。首先，地方政治生态治理过程必须切实维护宪法尊严。地方政治生态环境的治理工作，制度是决定性的，但治理主体的思想意识也至关重要。“只有从思想上清除政治生态的‘污染源’，才能促进政治生态的正本清源、固本培元。”

4.因此，培育和净化优良政治生态必须强化各级领导干部的思想引领。当前正进入全面深化改革“深水区”，地方政治生态治理也随之面临新的复杂环境。尽管，尊重宪法作为近现代政治文明的第一客观表征由来已久，“宪法至上”已经由正在普及的观念明确成为政治语言，但是，一些党政官员在治理理念、权力观念和角色认同等方面，依然存在传统“官本位”认识与现代“公务员”定位感受的交错盘结，其内心的困惑与焦灼溢于言表。言不由衷，口是心非的惯性姿态，根本还在于缺少敬畏宪法法律，敬畏党纪政纪的执着与忠诚。因此，推进地方政治生态治理现代化，我们应该把强化党政领导干部的理论武装作为第一位的任务，着力围绕解决“总开关”问题下功夫。地方政治生态治理现代化的基础，源于政治生态治理共同体的价值观和利益诉求的高度统一，这就意味着全面落实代表人民共同意志的宪法是营造良好政治生态的基本方略。正如十八届四中全会决定中所强调的那样，法律是治国之重器，法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。全面贯彻实施宪法，是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。宪法不仅规制着人们的行为方向，也影响着人们的价值选择。在地方政治生态环境现代化治理过程中，要高度重视培养宪法意识，大力宣传和树立宪法权威，坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，全面保证地方政治生态治理工作依法进行，确保宪法观念、法律机制和法律手段得到全党全社会的充分信赖，逐步实现地方政治生态治理的制度化、法治化。其次，地方政治生态治理现代化必须重塑央地政治信任结构格局。自古来，民惟邦本、政得其民。“任何一个政府都需要一定程度的政治信任，公众的信任是政府高效运行的基础和保障。”然而，当下中国无论是新闻媒体的字里行间，还是社会民众不经意的话语言谈，都或多或少的充斥着对地方政府和官员的不信任，同时又把中央政府视为各种利好福祉的源泉。这种差序的政治信任格局，即对中央政府的高信任度，对地方政府的低信任度，且信任度的高低随着政府层级的高低而递减的排列，使得地方政治生态治理深陷“塔西佗陷阱”尴尬之中，即不管地方政治生态治理力度及其成效如何，都难以赢得当地民众的正面评价。“政府信任危机普遍被视为政府能力不足与执政危机的社会反弹，事实上它源自于民众对政府认知与公共期待之间落差形成的相对剥夺感。”而且，尽管这种地方政府与社会民众之间的不信任所诱发的对立和冲突，是点状分布的，且带有一定的区域性。但是，越来越多的迹象表明，地方政府和人民群众之间的不信任感已经达到难以再彼此宽容的程度。可以想见，这种社会民众对地方的政治不信任极易促发群体性事件和局部的政治危机。更让人担忧的是，这种局部的政治危机一旦形成，社会民众对地方的政治不信任又必将进一步加深这种政治危机，从而导致全国性的政治动荡。因此，地方政治生态的现代化治理必须认真直面并高度重视政治信任的“塔西佗陷阱”，从制度建设入手，审视厘定央地权力分配规则，加快政府职能转变，改进地方治理方式，拓宽社会参与渠道，重塑央地政治信任结构格局，避免因为地方政治信任危机带来的社会代价和成本。

5.地方政治生态治理现代化要强化“一把手”权力管控。法治是治国理政的基本方式。地方政治生态治理现代化，必须要提升到法治层面持续推进。这一工作任务的关键在于依法治权，依法治权的关键则在于对公权力进行控制。地方政治生态的乱象丛生、严重恶化，处于权力和工作核心的“一把手”难辞其咎。地方“一把手”的公共权力私利化，会对干部群体的从政观念、行为方式、精神状态和工作作风产生深远影响，也会涣散党心，挫伤民心，甚至会摧毁整个地方政治生态，社会危害极大。因此，净化地方政治生态，构建地方政治新常态，严格规范和约束“一把手”的公共权力尤为关键。当前，尤需按照十八届四中全会的决策部署，既要加强维护宪法尊严的思想引导，更需要恰当有效的制度安排为政治生态提供正向的路径规范。在地方政治生态环境现代化治理过程中，必须将制度建设放在重要的位置来抓，把政治生态治理中的有效做法和成功经验，用制度的形式固化下来，长期坚持下去。要逐步加强国法党规对“一把手”权力的监管约束，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，明确划定“一把手”的权力界限，科学配置“一把手”的权力清单，建立健全重大事项决策机制、利益冲突防范机制、干部实绩考核评价机制、领导干部监督管理机制，特别是要坚持与依法治国相适应的用人导向，建立健全干部选拔任用责任倒查制度，更加突出对“一把手”用权行为的监督制约，使各项工作在制度框架下阳光运作、规范运行，切实把“一把手”的权力关进制度的笼子，不断优化地方政治生态环境。事实上，地方政治生态治理现代化既要重视制度建设，更要严格执行制度。也就是说，“要管好‘一把手’，最根本的手段是消灭‘一把手’概念”，让权力成为一种负担。对污染地方政治生态的行为坚决严肃处理，真正做到宪法法律面前一律平等、遵守宪法没有特权、捍卫宪法没有例外。

三、地方政治生态治理现代化应当健全民主有序参与机制

“参与式治理”作为一种体制和技术，源于“参与式民主”理论。在古典的民主理论中，参与不仅使民主制度成为可能，更为重要的是，社会公众的民主参与可以推动个人负责任的社会行动和政治活动。作为现代政治文明的重要形式之一，民主参与不仅是实现民主政治的必然要求，更是现代政治文明的标志。作为政治民主化的基本条件和重要内容，民主参与反映着公民在社会政治生活中的地位和作用，体现着政治关系的本质。因此，充分发挥民主政体的优势，通过民主机制和民主机构磋商，畅通各利益阶层的表达渠道，保障各利益群体的民主权利，一直被视为一个人民当家作主的国家最重要的任务。值得注意的是，在当前的社会转型过程中，不可避免的会涉及利益格局的急剧变动，多元利益主体的矛盾冲突逐步显现，如不加以重视和解决，必将直接影响地方政治生态的和谐平衡。这就要求地方必须改变一元治理的行政模式，努力建立起“协同共治”的善治政治生态制度体系，政治生态主体“要走出传统‘威权’和‘管制’思维意识，形成尊重政治生态客体，与其平等相处的新的政治思维模式”。要更加注重激发民众参与政治生活的积极性和创造性，更加注重民众在政治活动中各种权利的法治保障，比如知情权、表达权、评议权和监督权等，实现民主参与的公开、公正和透明化，特别是与民众切身利益密切相关的重大政策措施和重要改革方案，更要注重尽快建立起一套民众有序参与政治活动的法律制度，引导广大民众以正常、健康、文明和理性的方式积极有序参与，实现多元政治生态治理主体的合作共赢。中国法治发展到今天，已经进入以宪法和法律实施为主要内容的实质法治阶段。宪法的遵行与实施状况深刻影响着一国的政治生态。一些地方出现的政治生态严重恶化，或许只是中国政治生态现状的一个时代侧影。对地方政治生态的现代化治理，必须在凝聚宪法共识的前提下，加强宪法和法律的有效实施。这既是历史经验的科学总结，也是当前深化政治改革的必然要求。而且，地方政治生态环境的现代化治理进路，应当首先体现到宪法治理上来。也只有实现宪法治理，才能够实现地方政治生态治理的现代化和法治化。中国新当权者以反腐为切入口试图扭转官场生态的努力当然值得肯定，但防止地方政治生态持续恶化，实现政治生态治理现代化的根本路径，还在于善于运用法治思维和法治方式进行治理，切实尊重和有效实施宪法，加强包括对“一把手”权力监督与约束在内的民主政治建设，构建起内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系，不让制度成为“纸老虎”和“稻草人”，从而保证从政环境的风清气正。对此，我们抱有更深的期许。

作者：王仰文单位：聊城大学