涉农领域职务犯罪

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2006年至2008年，我院共立案查处涉农贪污贿赂等职务犯罪案件共计21件21人（2006年至2008年我院共查处职务犯罪案件41件42人，其中含省院指定管辖立案6件6人，在我市三年间查办职务犯罪案件是35件36人），约占同期贪污贿赂等职务犯罪案件立案总数的60%，所立案中，5万元以上大案8件，要案2件2人，涉及贪污18件，受贿2件，挪用公款1件。通过对这些案件的查处，我们发现，涉农职务犯罪除了在农村滋生蔓延以外，目前出现了也开始在农业发展和农村基础设施建设领域滋生和蔓延，这不仅直接阻碍了农业发展的进程，损害了广大农民的切身利益，更严重地影响了农村经济和社会稳定。因此，加强对涉农领域职务犯罪的惩治和预防，有助于为推动我市农业发展，促进农村经济政治稳定，为新农村建设提供有力的法治保障。

一、犯罪的主要特点

（一）从涉案人员的身份看，主要是直接负责项目实施的人员和配合实施项目的村干部。21人中，直接负责项目实施的人员12人；配合项目实施的村干部5人；分管项目实施的领导2人；其他人员2人。

（二）从犯罪的表现形势看，窝案、窜案、共同犯罪的情况较为明显。所查办的案件中，共同贪污、合伙作案的情况较为普遍。如2006，我院在涉农领域查获了一起利用国家退耕还林政策实施的职务犯罪案件，共立案9件10人。10人中，除1人属单独作案外，其余9人均属相互之间有牵连的窝案、窜案，占立案总人数的90%。如2008年，我院又在涉农领域查获了一起利用国家农业机械购置补贴资金项目实施过程中的共同犯罪案件，即广水市农业机械局办公窒主任毛某利用职务之便，伙同东方红拖拉机广水市商李某以虚假手段共同骗国家农机专项补贴资金24000元并据为已有；同时，毛某利用职务之便，为李某谋利并收受李的贿赂。

（三）从犯罪涉及的领域看，开始出现从农村向农业发展和农村基础设施建设领域蔓延。从以前查办的涉农案件看，主要是集中在村干部采取欺上瞒下、收入不入帐、记假帐、体外循环等贪污、挪用村集体收入；或有关国家工作人员利用职务之便贪污、挪用各种名义的救济款、补偿款等案件。但从近三年查处21件21人涉农案件看，集中体现在农业发展和农村基础设施建设领域。21件案件中，涉及农村生态环境保护领域9件；支农惠农管理环节2件；农村基础设施建设领域1件，土地征地补偿环节9件。

（四）从犯罪的结果看，影响农村社会和谐稳定，阻碍了新农村建设的进程。在查处的涉农职务犯罪案件中，这些人的工作常常与“三农”分不开，平时老百姓对他们有较高的期望和信任度，一但他们的犯罪行经被揭穿，不仅造成群众对干部的不信任，影响了党和政府在群众中的威信，还严重影响了农村社会稳定，制约农村经济的快速发展。一是影响了农村社会和谐稳定。如2006年，我院查处退耕还林系列案件中，林业部门相关人员利用村民对退耕还林政策不了解，将村民个人已栽种的树木或村集体栽种的树木违规规划为个人退耕还林面积，利用职务之便，大肆进行贪污、受贿，从而损害应该享受国家退耕还林政策农户的合法利益。案发后，老百姓强烈愤慨，造成社会不安定因素。又如我院查处广水办事处陡坡村书记程某、副主任胡某，村会计程某共同贪污征地补偿款6万元的案件，严重侵犯了农民的利益。案发后，导致村民到检察机关上访，要求严惩并将补偿款分发给农户，他们三位村干部的行为严重影响了陡坡村的和谐稳定。二是影响了农村经济的发展和新农村建设的进程。国家制定农机购置补贴系列支农惠农政策，推进先进生产技术在农村的普及和应用，促进新农村建设。但我院在2008年却查获了一起广水市农业机械局办公窒主任毛某利用其作为农业机械购置补贴项目实施人的职务便利，伙同东方红拖拉机广水市商李某共同骗取国家农机补贴专项资金案件。其行为影响了该工程项目在我市的推广进程，在一定程度上影响了我市农业经济的发展。

二、犯罪的主要原因

（一）政策宣传不到位。2006年，在办理退耕还林系列案件时，办案人员了解到，由于林业部门对退耕还林政策宣传不到位，对哪些耕地应纳入退耕还林规划，对退耕还林者应享受国家哪些优惠政策，怎样才能获得退耕还林指标等均不清楚，仅有少数村民了解大概情况。另外，在查办案件过程中，找相关村民调查取证时，有的还不知道自己栽种的树木或村集体栽种的树木已被规划为退耕还林面积，有的知道被规划为退耕还林面积，但由于对国家退耕还林政策不了解，也不知道林业部门的这些人员的行为是违法犯罪的。而林业部门的这些人员就是利用村民对退耕还林相关政策的不了解，利用职务之便，将村民个人已栽种的树木或村集体栽种的树木违规规划为个人退耕还林面积，大肆进行贪污、受贿。如：2004年底，犯罪嫌疑人刘某、胡某伙同个体经营人员杨某某，利用检查、验收退耕还林工作的职务之便，通过自行勾图、虚假验收等手段，将广水市蔡河镇楼坊村村民李某栽种的白杨120亩面积虚列为个人退耕还林面积，骗取国家退耕还林款27600元。又如2004年9月，广水市宝林乡调整不合格退耕还林面积100亩，吴某让宝林乡林管站站长李某安排调整，李某就承诺给吴某某安排一点退耕还林面积，吴某表示同意。李某利用袁刚的桃林进行退耕还林，市林业局退耕还林办公室工作人员吴某为李某规划设计了60亩。吴某为这60亩办理了2004年度验收合格证和粮食补助兑现通知等手续。2005年初，李某领取了60亩退耕还林粮食补助款后，送给吴某现金3000元。

（二）部分基层干部法律意识淡薄。从查处的案件看，特别是村级干部表现出明显的思想政治素质不强，法制观念淡薄，大多数犯罪嫌疑人在被查处后根本没有认识到自己的行为是犯罪。如2007年我院办理的武胜关镇培龙村支部书记吴某，贪污铁路征地补偿款15000元就是一个典型的例子。京九铁路的修建经过培龙村，征地面积是用航拍来确定，为此，征地既包括老百姓的耕地，同时也包括村集体土地山沟、田埂、道场、塘堰等，所以铁路补偿费高于老百姓应得补偿款，作为村支部书记的吴某将铁路占用老百姓的耕地补偿款付给了老百姓，剩余占用村公共用地面积的15000元补偿款他据为已有。案发后，吴某认为自己没有损害老百姓的利益，自己的行为不是犯罪，只是利用书记发放补偿款职务之便占了一点村里小便宜。法律知识欠缺、法律意识淡薄是导致吴福明走上职务犯罪道路的一个重要原因。又如2006年，我院办理的李店乡林业站站长何某贪污受贿一案，李在悔罪书中说过这样一段话：“由于自己长期在基层林业站工作，不爱学习，从而放松了对自己的要求，久而久之，对法制的认识比较模糊，法律意识淡薄，总是凭经验办事，才导致自己今天走上犯罪道路的结果。”

三）制度不严，管理松懈，给腐败分子以可乘之机。一是管理制度不健全。在办理退耕还林案件中，办案人员发现，林业部门对退耕还林指标分配、面积规划、检查验收和资金发放等环节，虽然都有相应的管理制度，但不严格，不全面。如指标分配和审批制度不严，可以跨乡镇随意调整，或对检查验收不合格而栽减下来的退耕还林面积指标，如何重新分配没有具体规定，完全由林业局退耕还林办公室工作人员处理，为他们以权谋私提供了机会。如在面积规划上，林业部门退耕还林办公室可以规划，乡镇林业站也可以规划，由于没有从制度上严格划清职责范围，导致他们相互勾结，合谋作案。如检查验收制度，林业部门对退耕林实行是划片管理，由退耕还林办公室管片工作人员对其管辖的乡镇退耕还林质量进行检查验收，内部没有规定二次交叉抽查验收制度，导致管片的退耕还林工作人员，为了谋取私利，明知没有达到验收标准或在没有验收的情况下，仍然发放验收合格证。在调查中还得知，对真正从事退耕还林的农户，在检查验收过程中，林业部门的检查验收人员把关严格，并想方设法把不合格的一部分面积裁减下来，而裁减下来的面积指标，不是按规定分配给需要退耕的农户，而是想方设法虚列为自己退耕还林面积，并且在没有重新造林的情况下，以自己亲属名义办理退耕还林验收合格证，骗取国家退耕还林资金据为己有。或者，有关检查、验收人员为了得到他人许诺的好处费或收取了他人贿赂，对退耕还林面积在没有检查验收的情况下，擅自发放退耕还林证，让他人“合法”领取国家退耕还林资金。造成这部分退耕还林者投机取巧，每年将国家免费发放的种苗应付栽一下，对栽种的树苗也不去进行有效的护理，因而达不到要求的成活率，呈现出年年栽，年年荒的现象，资金浪费了，生态环境也无改善。如2003年11月份，该市林业局种苗站职工胡某找营林科科长吴某要求帮忙搞些退耕还林指标，由其连襟胡某（任该市余店镇余店管理区书记）在余店镇塘寨村租赁土地搞退耕还林，所得利益平均分为三份，送给吴某一份。吴某表示同意。2003年12月份，吴某从该市长岭镇调整了110亩退耕还林指标到余店镇，以种苗站职工胡某某之妻赵某的名字办理110亩退耕还林证，同时办理了2003年度验收合格证和粮食补助兑现通知等手续。2004年7月5日，赵某领取了110亩2003年度国家退耕还林补助款20460元之后几天，送给吴某某现金5400元；2004年，吴某仍然在没有进行验收的情况下，为这110亩办理了退耕还林验收合格等各种手续。2004年12月9日，胡某领取了110亩2004年度国家退耕还林补助款23100元后，送给吴某现金7700元。2005年1月份，胡某某在领取了110亩2004年度退耕还林生活补助2200元后，送给吴某某现金700元。由于退耕还林管理制度的不健全，使这些心怀不轨的人钻了制度上的空子，利用职权或贪污或受贿，走上职务犯罪道路。二是管理制度得不到严格落实。在调查中发现，案发的行政村各项管理制度基本上是形同虚设，仅仅是写在纸上、挂在墙上，应付上级检查，村务公开不全面。财务管理混乱，有的是出纳、会计一人兼并保管公章；有的村支部书记直接经手财务，收取的公款长期不交财务，自收自支，以白条虚假发票冲帐，隐瞒收入等等。如2008年12月，我院办理广水市城郊乡城西村支部书记王某挪用土地补偿款8万元一案。王某作为村支部书记直接经手财务，平时手中总是握有大量公款，自收自支。接到群众举报后，办案人员查帐时发现：时间长，“白条”票据多，最后花去很多的人力和时间，去逐一核实每笔收支，最后认定王某某挪用8万元到自己的砖场作周转资金。目前，该案已移送审查起诉。

（四）监督制约机制不完善。从所办理的案件来看，权力过于集中，财务管理缺乏必要的监督制约，成了滋生腐败犯罪的温床。如朱某涉嫌贪污一案，犯罪嫌疑人朱某利用其管理城郊乡退耕还林工作的职务之便，从分给其管片乡的退耕还林指标中，在管片乡自己为自己规划退耕还林面积，并为自己办理验收合格证，整套手续由其一人完成，从而骗取国家退耕还林资金据为已有。又如广水市农业机械局办公窒主任毛某伙同李某共同骗取国家农业机具补贴专项资金一案中，购机申请、初步审查、签订购机补贴协议、协调供货、上报报表等多个工作环节，都是由毛某一人完成。自己受理自己的购机申请，自己给自己赋于购机资格，自己审查自己是否实际购机，自己上报自己使用国家专项资金报表，在长达一年的时间里，毛某、李某多次作案，却没有受到组织的监督和制度的制约，一次又一次的作案得逞。权力的集中，又没有完善的监督机制进行有效的监督和制约，为他们的犯罪提供了便利条件。农村财务更是混乱，缺乏监督。村干部之间分工不明，职责不清，造成人、财、物权相对集中，政务、财务透明度不高，群众无法监督，财务审批制度不严，帐目混乱，村干部支出缺乏必要的约束力，“白条子”泛滥。实行“村帐镇管”的镇经管站多数只直起到保管帐目的作用，没有发挥监督作用，对于专项资金的管理使用、大额的不正常开支不严格审查、审计，只管帐面收支平衡，从而导致资金被虚报冒领现象发生。从当前农村农民现状而言，年轻人有点文化的多数外出打工，留在家里的多是老弱病残者，他们自身文化不高，法律知识欠缺，对国家政策了解不清，许多群众分不清哪些行为是干部在行使公务，哪些行为是违法或违纪，导致农民参与监督的热情和意识不够，导致权力的行使缺乏有效监督和制约。在查处涉农犯罪的21人中，其中有5人是属于村财务管理混乱，缺乏监督导致村干部走上犯罪道路的。

三、预防对策建议

近年来，国家不断有支农惠农政策出台，我市涉农领域投入的资金也越来越多，如何发挥好国家专项资金的使用效益，确保专项资金的使用安全，落实好国家的支农惠农政策，预防涉农领域职务犯罪案件的发生，必须加大宣传、管理和监督的力度。

（一）加强政策法律宣传力度。组织相关部门和借助各种媒体对国家各项惠农政策进行广泛宣传，让农民充分了解。检察机关应开展形式多样的“送法下乡”和“法律进村”等活动进行法律知识宣传和反腐败斗争的宣传，提高农民群众的法律意识、监督意识和反腐意识，积极鼓励农村群众检举、揭发涉农职务犯罪，使之与检察机关查处打击涉农职务犯罪形成合力，加大遏制犯罪，震慑犯罪的力度。

（二）加强干部队伍的教育和管理。要想把国家的支农惠农政策落实好，加强干部的学习教育显得尤为重要。首先学习国家的政策精神。对于负责涉农项目工程的单位和管理涉农资金单位的干部职工，必须组织学习国家的相关政策精神，明确自己的职责、任务，并充分认识自己从事该项工作的重要意义，不断增强他们的责任感。其次，要加强干部的思想教育。在执行政策过程中，任何时候，都要牢固树立从政为民的理念，确保落实政策不走样。再次，要加强干部的法治教育。组织干部学习与工作紧密相关的国家法律、法规，坚决贯彻执行国家的财经纪律，特别是“一把手”，更要自觉学习法律知识，不断增强自己的法律素养，树立正确的“权力观、利益观、政绩观”。通过加强干部队伍的教育和管理，提高各级干部队伍的整体思想政治素质，增强自觉防腐拒腐能力。

（三）加强农村财务、政务和涉农专项资金管理，完善监督制约机制。一是要健全农村财务管理制度，严格执行村民理财小组财务审计制度。收支及时记帐，杜绝“白条”入帐现象，“一把手”不准直接经手财务。乡镇经管站要切实发挥监督作用，定期或不定期地对村级财务进行审查，杜绝不合理、不正常开支，对村干部进行离任审计，防止贪污、挪用现象发生。二是要加强对农村资金的分类管理，切实解决村干部犯罪资金性质难以界定，犯罪案件管辖权不明等问题，便于依法惩治村干部职务犯罪。三是要深化村务公开，加强民主管理。对村务实行决策、执行、监督分离制度，加强村干部之间的监督制约，对群众比较关心的热点问题，如征地补偿，退耕还林等重点项目及村里重大事务及时公示，让村民积极参与公共事务管理，加强对干部的民主监督。四是项目实施单位、配合项目实施单位和专项资金管理部门要进一步完善监督制约机制。科学分工，不同的工作环节由不同的工作人员完成，明确各自权利和责任，让各工作环节之间，从制度上形成相互监督、相互制约的机制，杜绝由一人完成多个工作环节的工作模式，从制度上无空子可钻，减少职务犯罪发生的机会条件。严格执行国家财经纪律，建立专账，专款专用，财务人员要坚持原则，杜绝违规操作，擅自截留、挪用和套取国家专项资金的行为，保证国家各项专项补贴资金健康运行，让农民切实得到实惠。

（四）加大案件查处力度，建立农村预防职务犯罪工作机制。在2007年12月27日结束的全国检察长会议上张耕要求，全国检察机关要围绕保护农民合法权益，维护农村和谐稳定，服务农业生产发展，适时组织开展集中查办社会主义新农村建设中的职务犯罪专项工作，针对新农村建设中容易诱发职务犯罪和农民群众关注的热点问题，加大查处和预防职务犯罪的力度，依法保障新农村建设的顺利进行。所以目前加大查处发生在新农村建设领域职务犯罪也是遏制涉农领域职务犯罪的一项重要举措。同时，我们将积极探索建立健全预防体制和工作机制，结合运用个案预防、宣教预防、专项预防、预防调研、预警预测等方式，将预防对象延伸到村干部和全体村民中，开展各项预防工作，推进社会化预防向农村延伸，不断提高预防的针对性和有效性，从源头上和根本上最大限度地减少涉及“三农”职务犯罪案件的发生。