环境犯罪立法
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内容提要:环境犯罪是经济发展到一定阶段的产物。随着近代工业文明的兴起，人类在开展科学技术革命、走向现代化的过程中，对环境的严重污染与破坏日益突出，给人类自身带来了严重威胁，环境问题已成为社会普遍关注的热点。1997年刑法虽然在强化环境保护方面功不可没，但在立法中仍存在着种种不足和尚待完善之处。因此，应在立法原则、立法形式和犯罪形态上给予修改，为构建一个现实的、具有可操作性的和前瞻意义的环境刑事法规提供立法思路。
我国是一个环境污染十分严重的国家，污染环境事故频繁发生且呈日渐严重趋势。为改变这一现状，国家正在逐步加强环境保护方面的立法，特别是污染环境犯罪方面的立法。为此，我国1997年刑法典设专节规定了“破坏环境资源保护罪”，并规定了五个污染环境类犯罪：一是重大环境污染事故罪（新刑法第338条），二是非法处置进口固体废物罪（新刑法第339条第1款），三是擅自进口固体废物罪（新刑法第339条第2款），四是环境监管失职罪（新刑法第408条），五是走私固体废物罪（新刑法第155条第3项）。此五项犯罪是在总结归纳原有的非刑事法律规范有关规定的基础上予以明确的罪刑规定，并补充规定了新的犯罪，较之旧刑法有了长足的进步[1]。新刑法的这几项规定为维护我国良好的生态平衡，保护公民的身心健康，促进经济良性、可持续发展提供了巨大的支持，并有着重大的现实意义。但是我国污染环境犯罪立法仍然滞后，我国刑法关于污染环境犯罪之规定仍存在不少值得探讨的问题，应在立法原则、立法形式和犯罪形态诸方面加以完善。
一、环境刑事立法的基本原则
1.预防性原则
环境犯罪的危害性不仅仅会危害不特定群众的生命、健康和重大公私财产的安全，更为主要的是它会对环境造成极大的破坏，对整个人类的生存和发展构成威胁，而环境一旦遭到了污染和破坏，要想恢复原状，几乎是不可能的，所以这种后果也是不可逆转的。鉴于此，各国环境刑事立法大都采用了以预防为主的原则，在刑法典和特别刑法中规定了举动犯、行为犯、危险犯，意在将这种犯罪消灭在萌芽状态。同时立法上对环境犯罪举动犯、行为犯、危险犯的规定，也表明刑法在惩治环境犯罪方面作用的强化。
2.适度性原则
这一原则有两方面的含义：一方面，刑法作为惩治严重危害环境行为的“最后一道防线”，只能是将国家运用民事、行政手段不能调整的环境违法行为纳入自身的调整范围，有些环境犯罪在构成上应以“情节是否严重”作为犯罪成立的要求，对环境犯罪的设立必须保持在适度的范围内；另一方面，环境犯罪是人类在创造社会财富活动中的附带行为，它与传统的刑事犯罪相比，有较大的差异性，因而对环境犯罪的刑罚设置也应体现适度性，除造成特别严重后果以外，如致多人重伤、死亡或造成数额特别巨大的经济损失、财产的广泛破坏等，一般不宜设置生命刑和过重的自由刑。
3.明确性原则
明确性原则要求在环境犯罪的立法中，必须对其各种犯罪的构成要件和刑罚种类作出具体明确的规定，主要是对罪状的描述要尽可能详尽清楚，刑罚的规定也要具体化等。因为环境犯罪多属行政犯，行政犯的特点是以违反有关行政法律、法规为前提的，由于行政法律法规的错综复杂的规定，使得行政犯的社会危害性不如刑事犯那样一目了然，不经法律规定就无法认识该种行为的犯罪性质，所以对行政犯在罪状的规定上多采用叙明罪状的方式加以规定，有时也采用空白罪状与叙明罪状相结合的混合罪状加以规定，其目的都是意图对其构成要件作尽可能详细的描述。
4.前瞻性原则
我们不可能要求有哪一部法律是尽善尽美、包罗万象的，但在环境刑事立法中，我们在立足于现实的基础上，要求立法能够反映未来社会的经济发展趋势及可能出现的新环境犯罪，却是必要的，因为环境犯罪也是最近二十年发展起来的新兴的犯罪。随着社会经济、科学技术不断发展，这种现代工业社会的“副产品”也定会呈现出新的形式和特点[2]。环境犯罪立法的前瞻性，不仅有利于对环境的保护，而且也使刑事立法具有相对的稳定性。
二、在立法形式上应规定罪刑明确而独立的非刑事法律规范
刑法典作为国家的基本法律必须保持一定的稳定性，以保证其权威性。而社会经济却在不断发展变化，刑法典面对不断产生的亟待解决而又严重危害社会的新现象，会显得束手无策。因此，运用特别刑法和非刑事法律规范来处理这些新问题以弥补刑法典之不足，是非常必要的[3]，我国过去也是这么做的。但是，过去在非刑事法律规范中规定的刑事责任条款，没有独立明确的罪行规定，只是习惯性的“依照”或“比照”刑法或特别刑法中的相关条款来处罚。这样难免会在罪刑是否相适应、刑罚适用是否恰当等方面存在着这样或那样的问题。例如，1989年12月26日第七届全国人大常委会通过的《环境保护法》第43条规定：“违反本法规定，造成重大环境污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的，对直接责任人员依法追究刑事责任。”而这里的“依法追究刑事责任”指依照旧刑法第114条“重大责任事故罪”或115条“违反危险物品管理规定肇事罪”或187条“玩忽职守罪”定罪量刑，而依照旧刑法，该三罪最高刑为7年有期徒刑，且无罚金刑之规定，同时也无单位刑事责任之规定。因此，如果依照旧刑法来处理，显然不利于有效地打击和预防新产生的严重危害行为。笔者认为，全国人大常委会在非刑事法律规范中对新的污染环境犯罪行为规定刑事责任时，应在深入研究、考虑其犯罪性质、犯罪手段、社会危害程度等具体情况的基础上明确其罪刑规定。这样，既可以弥补刑法典之不足，又可以有效地打击和预防新产生的严重危害行为，这也是完全符合“罪刑法定”精神的。
三、污染环境犯罪应以“危险犯”为基本犯罪形态
这里的“危险”，指的是违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒、处置危险废物，或擅自进口固体废物用作原料，给他人生命、健康和巨额财产造成严重的危险。污染环境犯罪造成的危险状态是“具体的危险状态”，具有以下特征：首先，是行为人违反国家规定，污染环境，给他人生命、健康或巨额财产造成严重危险。其次，这种危险具有可预测性、客观性、实害结果发生的现实可能性。可预测性指危险状态具有在事后具体确认和衡量实害结果的可能范围和程度的特征；客观性指危险状态是一种客观存在，并以一定的形式表现出来，不以人的意志为转移；实害结果发生的现实可能性，指实害结果的发生，是危险状态发展的必然趋势。最后，鉴于污染物质的复杂多样，污染经过和污染物质的判断都需要一定的科学技术手段，因此，对于危险状态之判断应由法定环境监测机关依法定程序进行判定，而不以一般人的认识为准。
污染环境犯罪应以危险犯为基本犯罪形态，其理论根据是：第一，污染环境犯罪的实害后果一旦发生，则使众多人的生命与健康受到损害，并造成重大财产损失，且这种危害后果一般长时间内难以得到消除，甚至有的根本不能消除和恢复，如物种的消失、地下水的污染等。如果只处罚结果犯，将忽略了法的预防作用，也有悖于环境法预防为主的原则。第二，污染环境犯罪造成的污染多具有潜伏性、长期持续性，对潜藏之危险行为的听任放纵不是保障公民和社会安全的有效方法。第三，在当前环境保护尚未得到充分重视，以及科学技术不断发展、污染源不断增加，造成危险的可能性及现实性都在增大的实际情况下，如果刑法只惩罚污染环境行为的实害犯，人们自然难以对已经发生的危险状态给予充分的重视，甚至漠然忽视。当人员死伤或财产重大损失的惨剧发生时，刑罚才开始发挥作用，我们不得不怀疑是不是刑法放任了这种事故的发生。第四，如果刑法规定污染环境犯罪以危险犯为基础犯罪形态，那么，个人及企业必须竭其全力避免危险状态之发生；即使危险状态已经发生，行为人也会为免受加重处罚而去阻止危险状态转变为实害结果。而环境执法机关同时也会加倍重视环境监测的效用，早发现、早处理、早制止造成严重危险的污染环境行为。另外，从当今各国刑事立法来看，将污染环境犯罪规定为危险犯已是世界性趋势。相当多的国家如日本、奥地利、加拿大、瑞典以及我国澳门地区都是针对污染环境犯罪的特殊性而在刑法中规定污染环境犯罪是危险犯[4]。
对污染环境犯罪增改规定“危险犯”，其刑法理论依据是：首先，污染环境行为人主观上存在过错。行为人故意或过失违反环保法之规定，在追求其自身经济利益的同时，对污染环境之后果持放任或漠视的态度，刑法中规定“危险犯”以惩治这种漠视他人生存与发展权利的行为，能够产生比“结果犯”更好的预防力[5]。其次，我国刑法中有“过失危险犯”之立法例，如《刑法》第330条规定的妨害国境卫生检疫罪，污染环境犯罪与这两罪具有违反行政法规、危害对象较为广泛、行为人业务上有过错等共同点。再次，重大环境污染事故之结果不是偶然发生的，是行为人放任危险之发展与外界因素相结合的必然产物。
因此，笔者建议将我国《刑法》第338条修改为：“违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，对他人生命、健康和巨额财产造成严重危险的，处3年以下有期徒刑，并处或者单处罚金；造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的，处3年以上7年以下有期徒刑，并处罚金。”将《刑法》第339条第2款修改为：“未经国务院有关主管部门许可，擅自进口固体废物用作原料，有造成重大环境污染事故之严重危险的，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；造成重大环境污染事故、致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康的，处5年以上10年以下有期徒刑；后果特别严重的，处10年以上有期徒刑，并处罚金。”
我国刑法规定污染环境犯罪为实害犯有其一定根据，主要是实害犯可操作性强，人死伤了或财产遭受重大损失就构成犯罪，否则就不构成犯罪。那么，将污染环境犯罪规定为危险犯是否具有现实可行性呢？笔者认为，污染环境犯罪造成的危险状态是可以为人们所认识的。一个理由是关于环境标准的立法日趋完善。环境标准是含较多环境科学技术、医学、生态学理论知识的立法问题[6]。我国1988年4月5日批准、1988年6月2日实施了《地面水环境质量标准》，国家环境保护局1988年1月8日批准、1996年10月1日实施了《环境空气质量标准》，国家环境保护局1993年9月7日批准、1994年3月1日实施了《城市区域环境噪声标准》。国际上则相继制定了ISO14000、ISO14004、ISO14010、ISO14011等系列国际环境标准。第二个理由是我国环境立法日趋完备，1998年11月29日国务院颁布《建设项目环境保护管理条例》，环境影响评价具体操作依据的法律地位有所提高，2000年4月29日全国人大常委会审议通过了《大气污染防治法》，近几十年来，中央、地方颁布的环境法律、法规、规章共有一千多页。最重要的是环境监测法律程序的建立及其完备为时不远，我国《环保法》第11条规定：“国务院环境保护行政主管部门建立监测制度，制定监测规范，会同有关部门、组织监测网络、加强对环境监测的管理。”1983年，城乡建设环境保护部颁布了《全国环境监测管理条例》。环境监测制度的确立使环境取证、数据分析处理、综合评价等内容走向了法律轨道。如果我国进一步完善环境监测制度，并提高其法律地位，那么确定污染环境行为是否造成严重危险状态就有了更完备的法律依据。
四、建议增设故意提供虚假环境影响评价报告书罪
环境影响评价报告书，指由建设单位或主管部门委托具备评价条件并取得评价资格证书的评价单位，对建设项目的基本情况、建设项目周围地区的环境状况、建设地区环境影响的分析和预测、环境影响经济损益分析等内容进行调查和评价后制作的报告书。环境影响评价报告书需先由建设项目的主管部门对该报告书进行预审；预审过后由主管部门签署意见，报环境保护部门审批；环保部门审查和批准后，提交设计和施工。制作环境影响评价报告书是环境影响评价制度的核心内容，而环境影响评价制度是贯彻“预防为主”原则、防止新污染源产生的一项重要法律制度。
贯彻环境影响评价制度，制作出公正、客观的环境影响评价报告书有着重要意义：一是在环境影响事前评价之下，环境方面的综合评价得以事前进行，这样就强制开发者重视环境与开发的协调，有意识地选择对环境影响最小的开发手段。二是可以保证建设项目选址、施工的合理性，防止因为布局不合理给环境带来的不良影响，同时，对可能出现的污染和危害，制定出防治的对策，使预防为主的原则发挥应有的作用。三是可以为开发建设项目的环境管理提供科学依据，通过对开发活动的环境影响评价，可以掌握周围环境背景资料及建设项目对周围环境的影响范围、趋势和程度，为采取科学的保护措施提供依据。预防和避免严重污染事故的产生，必须严格执行环保制度。而有关环保的各项立法规定中，环境影响评价制度是首要的，这一制度遭到破坏，其他制度亦无保障。因此，故意提供虚假环境影响评价报告书的行为虽然不能直接导致污染事故发生，但亦有着严重的社会危害性[7]。例如，由于建设单位故意提供虚假环境影响评价报告，致使黑龙江丹顶鹤自然保护区被一条新建的高速公路穿过，致使丹顶鹤自然保护区受到严重破坏，丹顶鹤数量明显减少。
对于制作虚假环境影响评价报告书的行为，现行法律对策仅是“给予警告或者处以罚款”，这样的立法规定无异于放纵人们去制作虚假环境影响评价报告书，导致污染环境行为的发生。所以只有对故意提供虚假环境影响评价报告书的行为予以刑罚惩罚，才能有效地减少和避免严重污染环境情况的出现，才能较好地体现“预防为主”的思想。
总之，尽管1997年刑法对于污染环境犯罪的规定有了突破性的进展，但是，我国污染环境犯罪的立法仍明显滞后，生态环境日益恶化的趋势尚未得到有效遏制，污染环境犯罪的立法工作任重而道远。
【参考文献】
[1]王秀梅，杜澎.破坏环境资源保护罪[M].北京：中国人民公安大学出版社，1998.
[2]周密.美国经济犯罪和经济刑法研究[M].北京：北京大学出版社，1993.
[3]高铭暄，赵秉志.刑法论丛[M].北京：法律出版社，1998.
[4]［日］原田尚彦.环境法[M].于敏.北京：法律出版社，1999.
[5]陈明华.刑法学[M].北京：中国政法大学出版社，1999.
[6]陈正云.刑法的经济分析[M].北京.中国法制出版社，1997.
[7]田德旺，朱捷.环境与发展导论[M].北京：中国环境科学出版社，1997.
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