行罚执行难的原因

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在行政法上，执行罚作为对不履行行政法义务的行为予以强制的手段，属于间接强制执行的范畴，其适用范围一般为不作为义务和不可由他人代履行的作为义务，在我国税务、海关、环保、审计以及公安行政管理领域中被广泛运用，征收滞纳金、滞报金和加处罚款为其主要表现形式。

一、执行罚数额受限———一个悄然而至的我国行政强制立法规定的新变化

在执行罚的适用过程中，针对广受诟病的“天价滞纳金”现象，学界分析认为，“天价滞纳金”的产生主要源于法律对执行罚数额规定的缺失。鉴于此，2009年4月1日起生效实施的《道路交通安全违法行为处理程序规定》第五十二条第（一）项对加处罚款的数额作出了不得超出罚款数额的限制性规定，这是我国立法对执行罚的数额上限所做的首次明确。

虽然该规定仅是公安部的一个部门规章，在我国法的体系中处于相对较低的法律位阶，也尽管该规定仅仅是针对公安交通行政管理领域中的加处罚款所做的具体限制，并不适用于整个执行罚制度，但在因我国当前以“天价滞纳金”和“天价加处罚款”为主要表现形式的“天价执行罚”频频出现而引发的质疑之声不断高涨的今天，在国家尚未有更高层次的立法（例如法律、行政法规）对执行罚相关问题作出具体规范以前，该规定的颁行对执行罚制度的完善无疑是一次有益的补充，而其更为重要的意义则在于：公安交通行政管理领域中的“天价加处罚款”现象将由此被终结。随着时间的推进，2009年8月提请全国人大常委会审议的《行政强制法（草案第三稿）》对执行罚的数额同样做了上限规定。站在执行罚制度的历史发展进程中，无论是驻足回首已经生效施行的《道路交通安全违法行为处理程序规定》，还是眺目展望指日可待的《行政强制法》，不难发现，由于我国立法规定的不明确而导致的“天价执行罚”横生的状况正在不同的行政管理领域被不同层次的立法慢慢否定，同时，现行和未来的立法正在坚持或者主张一个原则，那就是：对执行罚的数额作出了不得超过行政相对人本来应当履行的金钱给付义务的数额的限制。

应该承认，发生在行政强制立法规定中的这种新变化，不仅对于确定执行罚的数额、计算期限有着重要作用，尤其对于遏制以“天价滞纳金”和“天价加处罚款”为代表的“天价执行罚”现象，杜绝因执行罚的数额过分背离行政相对人本来应当承担的金钱给付义务本身而导致的执行罚难以得到实际执行的状况具有积极意义。

二、执行罚在治安管理中遭遇冷板凳

在执行罚数额受限后，带着对“执行罚在我国行政管理中的适用状况”这一问题的思考，笔者以其中的“加处罚款制度在治安管理中的适用现状”为研究的基点，对某省部分区县公安机关的治安管理部门和法制科（室）进行了调研。通过调研笔者发现，加处罚款在治安管理中鲜被运用，治安罚款的实际执行情况不容乐观。

（一）治安管理中的执行罚规定

《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；（三）申请人民法院强制执行。”类似规定在《公安机关办理行政案件程序规定》也有体现。尽管人们在理解上述两个法律条文中的“项”与“项”之间的关系时，彼此之间究竟是并列关系还是递进关系还存在认识上的重大分歧，但对其中的“每日按罚款数额的百分之三加处罚款”所具有的能够强制行政相对人尽快履行罚款缴纳义务的功效却是一致认同的。加处罚款作为执行罚的主要表现形式之一，是针对拒不履行罚款缴纳义务的行政相对人采用的一种行政强制执行措施，其适用的前提是先前罚款缴纳义务的存在以及行政相对人对该义务的不履行。

（二）公安机关对治安违法行为裁决罚款所要考虑的因素

众所周知，罚款作为行政处罚的一个法定种类，属于财产罚的范畴。在治安罚款的设定上，经统计，《中华人民共和国治安管理处罚法》设定的条（款、项）共计一百二十七项，直接适用“单处罚款”和“行政拘留可以选择罚款”共计三十二项，占处罚总项的百分之二十五，此外，还有“行政拘留应当并处罚款”的规定。在对具体的治安违法行为是否作出罚款决定时，公安机关通常会考虑以下因素：

第一，坚持处罚法定、罚过相当等行政处罚基本原则，综合案件的性质、情节和社会危害性等因素选择适用相应的法律条款。

第二，涉及到适用“行政拘留可以并处罚款”条文时，公安机关为了确保处罚决定的实效性和权威性，事前都会考察被处罚者的经济状况及其自觉履行罚款缴纳义务的现实可能性。对于那些经济能力有限，同时自觉履行罚款缴纳义务的现实可能性不大的行政相对人，为了避免遭遇罚款决定得不到执行的尴尬，公安机关往往会放弃“并处罚款”，而只适用“行政拘留”。这种在处罚种类上的有意识的选择既回避了罚款决定在执行时可能遭遇到的执行难问题，同时也符合法律的规定，可谓达到了执法的合法性与执法的实效性之间的双赢。

第三，涉及到适用“单处罚款”或者“行政拘留应当并处罚款”条文时，由于此时的罚款成了针对某一具体治安违法行为所能作出的唯一或者必须适用的处罚种类，罚款决定由行政相对人自觉履行的状况又如何呢？

在调查中，笔者了解到，对于那些有经济能力或者具有罚款缴纳意愿的行政相对人而言，基本能够自觉履行罚款缴纳义务，但是由于经济承受能力较差或者因内心抵触等原因而不自觉缴纳罚款的行政相对人也不在少数，当其不自觉履行罚款缴纳义务时，公安机关所能采用的措施极为有限。

根据具体行政行为的效力原理，具体行政行为具有公定力、确定力、拘束力和执行力，其中的执行力包括自力执行力和强制执行力。从治安管理现实反馈的情况来看，公安机关往往较多地关注了罚款决定的自力执行，而轻视甚而放弃了罚款的强制执行，而轻视或放弃的原因又多半是迫于对以下一些现实困难的考虑所做的无奈选择：

首先，治安处罚的罚款幅度相对较小，通常为1000元以下，公安机关普遍认为：为了数额并不算大的罚款而去申请人民法院强制执行，从成本和收益的角度而言不成比例，申请人民法院强制执行缺乏适用的价值，故而不可取。其次，针对不自觉履行罚款缴纳义务的行政相对人采用《行政处罚法》第五十一条规定的加处罚款或者查封、扣押、变卖的方式来强迫其履行义务，从理论上讲，确实能对行政相对人产生一定的心理强制，但其可行性最终却因行政相对人的实际经济承受能力而大打折扣。

正如前文所述，公安机关对行政相对人最终会作出何种处罚决定，除了国家的法律因素和案件的事实因素起着决定性的作用之外，行政相对人的经济承受能力和缴纳罚款的意愿也是应当考虑的因素。据此，针对那些没有经济承受能力或不愿意自觉履行罚款缴纳义务的行政相对人而言，在罚款之外再对其施加其它经济方面的强制其实也无济于事。

最后，在《治安管理处罚法》中，确实还存在少部分数额较高的罚款，例如对违法行为的罚款幅度可以高达5000元。基层民警对此是这样解释的：对于类似违法行为，除了罚款之外，还有行政拘留、收容教育等行政处罚或者行政强制措施做保障，由于罚款在此类案件中并不是唯一可用的处罚、强制手段，所以罚款能否得到执行事实上并不显得那么紧要和突出。

（三）公安机关已经裁决的治安罚款决定难以得到有效执行

在对治安罚款的执行情况和执行方式进行调研的过程中，治安管理部门和法制科（室）的民警普遍谈到：在治安处罚中，罚款的适用率往往不高，当罚款在某一具体案件中处于可选择适用的状况时，由于考虑到了前文提到的相关因素，一般而言，凡是作出罚款决定的案件，行政相对人没有一例不自觉履行罚款缴纳义务的，在罚款缴纳义务已被行政相对人自觉履行的前提下，《行政处罚法》针对罚款所设定的包括加处罚款在内的三种强制执行措施就失去了启动和适用的必要性。同时，在这些案件中，大凡有能力缴纳罚款或者自愿缴纳罚款的行政相对人，往往在处罚决定作出之前就向公安机关表明了自己愿意被罚款的意愿，而最后对其是否作出罚款决定，关键取决于办案人员对法律规定、案件事实、行政相对人经济状况等诸多因素的考量和权衡。从某种角度而言，有法制室民警曾这样坦言：相对于行政拘留，对行政相对人最终决定罚款，是行政相对人的一种荣幸。此话内含的意味可谓深沉。

问题分析到这里，一个疑问势必产生，面对拒不履行罚款缴纳义务的行政相对人，在《行政处罚法》规定的三种法定强制执行措施都不好用甚至弃而不用的情况下，已经作出的罚款决定究竟怎样才能得到执行呢？在寻求疑问解答的过程中，尽管笔者的调研对象存在于不同的区域，但他们的回答却惊人的一致：“罚款决定执行不了，那就不执行了”。此时，貌似权威的行政处罚决定成为不具有任何拘束力和执行力的一纸空文。

综上调查，治安罚款的执行情况可归纳为以下两种，一是要么不罚款，没有先前罚款决定的存在就不会有罚款的后续执行问题；二是已作出的罚款决定实在执行不了，就干脆不执行。这些有关治安罚款的执行情况，再次凸显了我国行政管理执行难的现实困境。

三、我国学界对执行罚实效性的批判

（一）执行罚数额受限并不能彻底化解执行罚面临的执行难困境

对执行罚的数额做进一步的限制，应该承认，这种限制，对于规范执行罚的数额、计算期限，尤其对于遏制以“天价滞纳金”和“天价加处罚款”为代表的“天价执行罚”现象具有积极意义。但是，这种限制是否有违人们创制和运用执行罚进行行政管理的初衷？执行罚的实效性究竟如何？我国学界对此采取了批判的态度。

（二）我国学界对执行罚实效性的批判

一种观点认为，执行罚的实效性发挥与立法预期相去甚远，对执行罚的实效性表示出担忧。

另一种观点则认为，执行罚数额可以不受行政法义务本身数额的限制，对执行罚的实效性相对认同。

从理论上而言“，可反复适用性”既是执行罚区别于代执行、直接强制等行政强制执行制度的主要特征所在，也是执行罚能够在确保不作为义务和不可由他人代履行的作为义务得以有效实现的重要作用所在。

杨建顺教授在研究日本行政执行制度时谈到“：尤其值得指出的是，由于执行罚可以反复课处，直至义务得以履行，其数额甚至可以超过罚金的数额，对于督促义务人履行义务，具有较大的威慑效果。因此，最近日本学界出现了主张在公害规制等领域积极运用执行罚这一手段的观点。”

其实，作为一种可以反复适用的行政强制执行措施，执行罚的数额是否应当受到行政相对人本来应当承担的金钱给付义务的限制？这确实是一个众说纷纭的问题，难以一概而论。相反，当我们在频频指出执行罚的实效性不足，在感叹其好看不好用时，我们不难发现，这些问题的存在与执行罚的数额是否受限其实不尽相关，导致执行罚执行难的原因在很大程度上与当前我国立法对执行罚的规范尚不完善有关。

四、执行罚的执行难之原因探析

（一）人们对执行罚制度存有的正当性疑问影响了执行罚实效性的正常发挥执行罚的作用主要是通过对行政相对人科以其先前应当承担的行政法义务以外的新的金钱给付义务，借助于由此可能产生的经济和精神上的强制力而敦促行政相对人尽快履行义务，最终确保行政管理目的的实现。

笔者认为，依附于先前行政法义务而存在的执行罚的最大价值和意义在于事前对行政相对人心理可能产生的敦促和警示作用，到了执行罚决定作出后，如果行政相对人对此抱着无所谓的心态，对执行罚不予理会，同时，在法律对执行罚的执行缺乏必要措施加以保障时，已经做出的执行罚决定往往难以实现。

当执行罚不能产生立法预期的强制效果时，应该采用何种手段来弥补因执行罚的实效不足而导致的先前行政法义务依然得不到实现的状况？新的手段在确保先前行政法义务履行的同时，是否也要确保执行罚这一附加义务的履行？以加处罚款为例，在加处罚款是否可以申请人民法院强制执行的问题上，理论和实务界的观点和做法历来不同，其中“肯定”论者认为“：作为间接执行的执行罚，必须以直接强制为保障。而且，被科以的新的金钱给付义务是否与法定义务或者具体行政行为所确定的义务一起作为直接强制的内容，有待于法律作出明确规定。“”否定”论者则主张：“加处罚款与申请法院执行同为强制执行方法，它本身不是执行内容，因此不能成为申请强制执行的内容。”

正反两种观点和做法的纷争，反映出来的深层次问题在于：如果对执行罚申请人民法院强制执行，将会出现行政强制的强制执行问题，在法理上，人们能否运用一种强制执行手段来确保另外一种行政强制执行手段的实现？质言之，当一种强制执行手段在自身实效性发挥失灵，而需要借助于另一种手段来确保时，该种强制手段存在的正当性何在？而在执行罚自身存在的正当性尚且存有疑问时，执行罚的实效性势必难以得到有效发挥。

（二）立法对执行罚程序规定的不明确导致其在适用时缺乏可操作性

程序正当原则是我国行政法的一项基本原则，是指行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序。执行罚作为确保行政法义务得以实现的行强制执行措施，对于行政相对人而言具有一定的侵益性，属于侵益行政行为的范畴。根据程序正当原则，任何人在受到惩罚或其他不利处分之前，应当为之提供公正的听证或其他听取意见的机会，事后应当允许其寻求法律救济，这种事前的陈述、申辩权的告知以及事后的法律救济权的告知，于行政相对人而言是一种权利，于行政机关而言则是一种职责和义务。

但是，在我国当前的治安管理中，有关执行罚的告知程序通常被省略了。在对“加处罚款制度在治安管理中的适用现状”进行的调查中，笔者注意到，在《治安处罚决定书》中，其中一项是履行方式，在涉及到罚款决定的履行方式的表述上，公安机关填写的内容为：“罚款自接到处罚决定书之日起15以内到xx银行去缴纳。”对法律规定的拒不缴纳情形“可以按罚款数额的3%加处罚款”的事项在此未做任何告知。不难理解，这种做法的理由主要在于：一方面，加处罚款只是《行政处罚法》第五十一条规定的确保罚款义务得以实现的三种强制执行方式之一，对此，公安机关可视情况选择适用；另一方面，加处罚款的实效性在现实中发挥并不理想，加处罚款自然难以成为治安管理的理想选择。

笔者认为，上述做法在一定程度上说明了加处罚款这一看似理想的行政强制执行制度在具体适用中因为缺乏与之相应的适用环境而遭遇现实的搁浅；同时，也暴露出行政机关行政程序意识的不足。然而这种程序意识的不足似乎不能简单地归咎于行政机关，客观地说，我国立法并没有对执行罚的程序作出具体的规范和要求。以《行政处罚法》为例，对加处罚款的规定仅限于两个方面，一是加处罚款的适用前提———超过15日不履行罚款缴纳义务，二是加处罚款的计算比例———每逾期一日按应缴罚款数额的3%加处罚款。又如《行政强制法（草案第三稿）》也只是对滞纳金和加处罚款的数额做了不得超过金钱给付义务数额的限制，至于在适用执行罚时是否需要事前告知、在何时告知、是否需要单独制作《执行罚决定书》等问题并未作出具体规定。

由于立法对执行罚程序规定的不明确，在涉及到税费事项的《行政征收决定书》以及罚款事项的《行政处罚决定书》中，行政机关时常会对有关的告知事项进行有意的省略，这种随着税费、罚款缴纳等先前行政法义务期限届满不另行告知也不另行制作《执行罚决定书》的做法，一方面剥夺了行政相对人的知情权、救济权等合法权益，与程序正当原则相悖；另一方面，由于行政相对人不了解自己拒不履行先前行政法义务的行为将要面临何种法律评价和处理，面对各种可能将至的强制执行决定（例如征收滞纳金、加处罚款）通常会不知所措，难以接受，极大影响了执行罚决定的实效性发挥。

在执行罚的适用中，无论是把执行罚作为告知权利义务的一项内容，表述在相应的《行政征收决定书》或《行政处罚决定书》上，还是在决定对行政相对人采用执行罚后，进而要求行政机关单独制作并送达《执行罚决定书》，在《执行罚决定书》中载明执行罚的事由、法律依据和计算方法，并且告知法律救济的期限和渠道，是程序正当原则对执行罚的必然要求。其核心在于强调：执行罚作为具体行政行为，与其他具体行政行为一样，必须符合具体行政行为在主体、权限、内容、形式以及程序等方面的合法性要件和要求。综观我国现行执行罚的相关法律规定，对加处罚款的程序规定语焉不详，在法律规定缺失的前提下，执行罚从何开始计算？在复议、诉讼期间应否计算等问题的出现就在所难免，而在非诉执行中，执行罚是否可以一并申请法院强制执行？如果可以，法院对执行罚部分将如何进行司法审查等问题又将接踵而至。现行与执行罚相关的法律法规和规章以及《行政强制法（草案第三稿）》对执行罚的规定重在实体问题的规范，程序性的规定则鲜有提及，这不能不说是执行罚现有法律规定的不足，必须在未来的行政强制立法工作中引起重视。

综上所述，执行罚的数额受限对于保障行政相对人合法权益，规范行政强制权的设定和运用，监督行政机关依法行政具有积极意义，但是立法对包括加处罚款在内的所有关于执行罚的规定却不应当仅仅止于数额的限制，还应当对执行罚作用发挥失灵情况下的相应替代措施的选择、程序的具体设计等问题作出进一步规定。立法对这些问题规定的不明确甚至缺失，将难以真正解决执行罚面临的执行难问题。