探讨行业组织行政地位
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论文摘要:行业组织的产生和发展是中国改革过程中的必然现象,就其本质而言,它是各种不同利益团体的结合,有必要用法律对其进行调整。虽然目前行业组织还更多地具有官方性质,但其与政府的分离,并最终成为较为独立的社会组织是发展的必然趋势。
一、行业组织概述行业组织是指由作为行政相对人的公民、法人或其他组织在自愿基础上,基于共同的利益要求所组成的一种民间性、非营利性的社会团体。行业组织作为一种特殊的社会组织,又有别于一般社会团体的特征,这主要表现在:第一,行业组织的中介性。行业组织是位于政府与市场之间的中介组织,是经过同业人士选举产生的处理行业层面的公共事务的成员性组织。一方面,作为成员利益的代表,行业组织向行政机关反映和表达其成员的意见和要求,另一方面,作为行业领域内秩序的维持者,行业组织又能对其成员进行管理和监督,传达和执行某些行政任务。这时,它又具有某些行政机关的特征。第二,行业组织的公共性。基于其中介性的特征,行业组织具有一般社会团体所不具有的公共管理权力,即它能够对其成员行使一定的公共管理权。这种公共管理权力有些来自法律、法规的授权,有些来自行政机关的委托,有些是属于原发性的权力。因此行业组织也被称为类政府组织、准政府组织、非政府公共部门。行业组织所具有的公共权力使它一方面不同于服务于市场主体之间的中介组织,另一方面使它又不同于有些非营利的非政府组织。第三,行业组织社会角色的多重性。首先,行业组织作为社会团体之一,要接受政府的管理,与行政机关之间形成行政法律关系,处于被管理者的地位,接受主管机关和登记机关的双重管辖。其次,作为管理者,行业组织有权对其组织成员进行指挥、监督、指导以及做出相应的处分等,这时与其成员之间基于公共权力形成了管理与被管理的关系。再次,作为社会主体,行业组织还能代表其成员以集体的名义参与和监督政府的活动,保证成员利益的实现。作为民事上的权利主体,行业组织具有民事主体资格,参加各种民事活动,与其他民事主体之间形成了平等的民事关系。
二、行业组织的公共管理职能第一,制定行业规范。作为行业的代表,行业组织首先享有对本行业成员制定行为规范的权力。各种行业组织的“立法权”首先通过其章程体现出来,各行业协会通过制定章程,为其成员制定统一遵守的行为规范,在其行业领域内具有最高效力。另外,行业组织还可就本行业某些方面的问题作出统一规定,要求行业成员必须遵守。第二,批准个人或组织取得成员资格。个人或组织要取得成员资格,首先,其自身应具备行业组织对其成为该组织成员所要求的各种条件,如加入注册会计师协会要通过注册会计师考试,加入律师协会要通过律师资格考试。其次,有些具备资格的个体要向行业组织提出申请,在行业组织进行审查合格之后,才确认其成员资格。当然,有些成员身份是法律直接确认的,即强制性成员身份和义务性成员身份。第三,对其成员进行管理监督。行业组织对其成员的管理监督可分为三个方面:一是进行行业管理,二是进行日常管理,三是对成员进行监督。从以上的分析可以看出,行业组织所行使的管理职能,具有以下几方面的特征:首先,行业组织的管理权限来自于法律、法规的授权;其次,行业组织与其成员之间形成了不平等的关系,行业组织的地位更为优越;再次,这些职能专属于行业组织,普通公民和一般社会组织无权行使。从这些方面来看,似乎可以说行业组织所从事的管理活动,具有公共行政的性质,自然应把行业组织纳入到行政法的调整范围之内。但是,法律、法规的授权,双方关系的不平等以及管理权限的专属性并不说明其公共性质。所以只做上述归纳并不能很好说明行业组织的公共属性。而这种说明似乎仍局限于把行政权看作是国家专有,再用国家行政的标准来衡量行业组织,并为其寻找与此相类似的特征。而要解决这个问题,我们就不应局限于国家行政的范围,而应从公共行政的角度来进行分析。[1][2][3][][]
三、国外的理论1·法国行政法特别重视对行政主体的研究。在法国,行政主体是实施行政职能的组织,即享有实施行政职务的权力,并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务和责任的主体。法国行政法中的行政主体分为三类,即国家、地方团体和公务法人。在法国,行政法的调整范围有不断扩大的趋势,行业组织在行政法上的地位也有一个发展的过程,它本身也属于公务分权的范畴。如果从公共行政的角度来看,这种变化所反映的同样是行政社会化的趋势,即国家行政与社会行政之间的分权。2·在德国,行政分权构成德国国家的主要特点,在此基础上,德国的行政主体分为:(1)机关;(2)公共机构;(3)(公法上)团体;(4)(公法)财团;(5)按私法组成的行政救济机构。其中(公法上)团体与机构的区别在于它以成员组成,并具有相应的“自下”产生的意志形成,例如(具有组织分工的)大学、商会。3·日本的行政主体即是行政权的归属者,在其宪法之下,行政权属于国家或公共团体。公共团体是指处于国家并由国家规定起存在目的的法人。公共团体包括地方公共团体、公共组合、行政法人三种。其中公共组合是由一定成员组成的公共性社团法人,公共组合的共同特色在于:(1)采取了强制加入制;(2)在设立、解散时,有国家意思的介入;(3)有国家监督;(4)对业务推行赋予了公权力;(5)承认经费的强制征收。通过以上分析可以看出,西方主要国家都把行业组织作为公法人的一种而直接具有了行政主体地位,把它列入行政法学的研究范围。其名称虽有不同,如法国的公务法人、德国的公法团体、日本的公共组合,但都无一例外地将行业组织纳入到行政法的调整范围。
四、中国行业组织的特殊性中国行业组织的产生与发展,首先在于中国的改革开放带来的社会结构变迁,实现了中国社会主体的多元化,在国家之外出现了新的利益主体,这实际上是一个分权的过程,逐渐成长起来的社会组织使政府将其职能向社会转化具有了组织上的可能性。其次是公共行政改革的影响,导致公共权力主体的多元化,政府将其权力转移到社会领域中,包括行业组织在内的社会组织承担了原来只能有政府承担的职能。而这种组织因其行使公共权力所形成的法律关系自然不同于其进行民事活动所形成的法律关系。所以在现实情况下,通过行政法来调整行业组织,既有可能,也有必要。在中国的特殊国情下,行业组织还有不同于他国的特点,主要是行业组织的官方性,即许多行业组织不是自上而下产生的,而是由行政机关设立的,或者本身就是由行政机关的内部机构转化而来的,其领导人员由行政机关任免,其工作人员的工资、福利由行政机关提供,其办公设施、经费由政府财政划拨等等,都体现出了行业组织的官办性。所以,行业组织等社会组织的存在,首先是政府权力的延伸。同时,在这种官方性的背景之下,行业组织更容易体现出其局限性和失败的风险。首先是资金的不足,组织所需资金与其支出之间往往有巨大的缺口。其次是组织活动的狭隘性,即其活动的对象往往是特定的社会群体,组织的能力也有强有弱,难以达到较高程度的平等。再次是组织的家长作风,掌握组织经济命脉的人有很大的发言权,富人偏好的服务往往得到优先考虑等等。另外,这些组织受到责任和腐败问题的困扰。还有组织的独立性危机,即随着组织的发展,其结构和人员往往难以逃脱官僚化的倾向,导致目标置换,使其为了自身的利益而淡忘或脱离了本应关注和帮助的对象,丧失其自身的独立性。中国的行业组织所出现的这些问题,可以说与中国的具体国情有某种必然的联系,尤其是在中国具有官本位的传统观念影响的情况下,社会组织的行政化倾向会更加严重,而且这些组织本来就是来源于官方,自上而下产生,还处于同官方逐步脱离的过程中。行业组织在行使公共权力过程中,很容易受行政组织感染,形成官僚习气,同样会滥用手中的权力,导致公共权力的异化。所以,虽然行业组织的发展趋势是与政府逐步分离,更具有独立性,但在目前的现实处境之下,行政法更有必要对其进行调整,对其组织进行规范,对其在行使公共权力时所产生的纠纷进行协调处理。
五、小结:行业组织的产生和发展是中国改革过程中的必然现象。就其本质而言,它是各种不同利益团体的结合,反映了各种利益之间的关系,从这个角度来说,需要法律对其进行调整。而从其所行使的权力来看,又属于公共权力的范畴,这就需要行政法对其进行调整。虽然目前行业组织还更多地具有官方性质,但其与政府的分离,并最终成为较为独立的社会组织是发展的必然趋势,它与政府的关系也就不会像现在这样密切,政府对其的调整也必须依照法律的规定进行。
