行政程序法立法分析

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【内容提要】在当代，法治是实现民主与自由的一个重要标准。依法治国是我国的治国方针，是世界环境体系下的大趋势。它要求我国行政职权行使法治化，公正化，高效化。在这种背景下我国关于制定《行政程序法》的呼声也日益高涨，同时相关部门也在起草中。所以现阶段，关于行政程序法基本原则的探讨对我国行政程序法在立法指导以及对规则的补充等方面都具有举足轻重的意义。本文对行政程序法基本原则的内涵进行了确定把握，同时通过对世界各国行政程序立法的分析说明，并充分结合我国国情对行政程序法基本原则的具体内容进行了阐述。

【关键词】基本原则法律程序价值取向具体内容

行政程序是指行政主体实施行政行为时必须遵守的方式、步骤、空间和时限。[1]它针对的是行使行政职权的过程，具有产生行政行为效力的结果。这使行政程序区别于行政诉讼这种事后救济程序，因为在行政诉讼判决之前，该行为是已具备法律效力的。行政程序法的基本原则是该法的理论基石，在某种程度上决定着行政程序法的制定和执行情况。对它的研究有利于构建合理、完整的行政程序法体系。因此，笔者认为亟需对行政程序法基本原则的有关内容进行研究。

一、行政程序法基本原则内涵的界定

（一）“基本原则”的内涵

“原则”一词在现代汉语中的公共含义为说话或行事所依据的法规或标准。[2]在法律英语中，原则具有以下含义：（1）法律的诸多规则或学说的根本真理或学说，是法律的其他规则或学说的基础或来源。（2）确定的行为规则、程序或法律判决明晰的原理或前提，不能对之证明或反驳，它们构成一个整体或整体构成部分的实质，从属于一门科学的理论部分。[3]所以，原则应当有别于规则，规则是原则的具体化，原则则是规则的抽象反映，具有概括性。

同时，具体原则也应当有别于基本原则：前者是一定领域内规则的反映，而不包括每个领域；后者则具有普遍适用性，包括所有领域。可以说，具体原则是基本原则在特定方面的体现，较之具有范围的限定性和内容的灵活性。

（二）行政程序法基本原则与行政法基本原则

行政程序法与行政法的范围不同，前者为后者的组成部分，因此行政程序法的基本原则应与行政法的基本原则在层次上有所区别，或者在某种程度上说，行政程序法的基本原则较行政法的基本原则是其具体原则，只适用于行政程序这一领域。它是行政法基本原则在行政程序方面的延伸和扩展，在行政程序法方面更具有指导性和补充性。这也是在行政法基本原则的基础上确立行政程序法基本原则的意义所在。

（三）行政程序法基本原则与行政程序法具体原则

如前面所述，行政程序法的基本原则和具体原则是普遍与特殊的关系，区别行政程序法基本原则与具体原则有利于更好的应用特殊优先于普通这一原理，同时在具体原则无法解释时用基本原则进行补充，使行政程序的执行更具合理性与合法性。

综上所述，行政程序法基本原则是具体适用于行政程序领域具有普遍实用性的根本原则。其应具备三个构成条件：（1）基本原则应贯穿于每一个行政程序法律关系的整个过程；（2）基本原则普遍适用于行政程序的各方面；（3）基本原则在行政程序的适用上具有特殊性，区别于其他法的基本原则。

二、行政程序的价值取向

（一）法律程序的价值

法律程序是按照一定的方式、步骤、时间和顺序形成法律关系的过程。法律程序在英美的普通法系中成长壮大，美国甚至将“正当律程序原则”写入他们的宪法。美国宪法修正案第5条、第14条规定“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由或财产”。这一宪法规定明确了法律程序在美国法律体系中的地位，这是与英美普通法系重视程序的传统相适应的，它对其他英美法系国家，甚至德国、法国等大陆法系国家在程序立法上提供了示范。程序是现代民主公正的象征，它的先定性使人们可以预先对程序过程中的权利义务进行分配，有效的实现权利义务关系，同时充分保障各方的利益，避免了过去那些暗箱操作等专制行为，可以说是法律程序的产生标志着人类由野蛮走向文明。

如上所述，法律通过由人们普遍认可的程序让法律的决定过程变得更加透明公开，使各方的利益都得到尽可能的保护，这体现了法律程序公正一面的价值；同时法律程序人们在处理法律事务时有据可依，减少了相互协商的成本，排除了某些无用的争辩，这又是法律程序在效率价值上的体现。

（二）各国行政程序立法的价值取向

行政行为，是指行政主体依法行使国家行政权，针对具体事项或特定的人，对外部采取的能产生直接法律效果，使具体事实规则化的行为。[4]由于行政行为的特殊性，行政法律关系，不同于民事法律关系，双方当事人的地位是不平等的，其中，行政机关是强势群体，行政相对人是弱势群体。行政行为的单方意志性等诸多特点使这种公权力的行使具有很强的内部性和技术性，促使世界各国纷纷开始制定自己的行政程序法规，但因各国的情况不同其在行政程序立法上的价值取向也有所不同。

在世界范围内，美国是行政程序立法的代表。继承了英美普通法系的传统，以判例法为核心的美国法制特别重视程序，突出表现在对权力的救济甚至以救济程序的存在为前提，即没有救济程序就没有救济权利。尤其在行政程序的重视上，超过了世界上的任何国家。美国联邦1946年制定行政程序法，适用于重要的行政程序，统一行政机关中的行政程序，在不能使用行政程序法，也无其他法律关规定特别的程序时，适用宪法中的正当法律程序条款，宪法中的条款不仅拘束行政机关，而且国会的立法不符合正当的法律程序条款时，也将被法院宣告无效，这种情况在其他国家很少发生。[5]

美国的《联邦行政程序法》于1946年完成，其中历经两次世界大战的稽延。美国制定联邦行政法的根本原因是罗斯福新政以来政府职能扩张和集中，形成了行政国家的现实。[6]随着生产力的不断发展，传统的个人商品经济被社会化大生产的市场经济所代替，人与人在经济上彼此更加依赖。在过去讲求充分自治的市场经济，政府的角色只是“守夜人”，基本不对经济生活进行干预。个人的局限性和对自身利益的最大化追求此时必将损害社会公共利益（如环境污染）和他人利益（如垄断行为），这都是市民社会自身无法解决的。随着世界经济危机的出现，经济的萧条，社会的动荡，“市场万能”的观点慢慢被瓦解，社会开始纷纷呼吁国家加强宏观调控。政府的触角开始伸入到人们的经济生活中，并被赋予了广泛的自由裁量权，政府的职能得到了前所未有的扩张和集中。

强大的自由裁量权在适当处理社会事务的同时也极易被滥用，侵害人民的权利。所谓权力导致腐败，必然的权力必然导致腐败。正是为了保障人民的利益，限制政府权力的行使，在行政权力扩张既成事实的情况下，《联邦行政程序法》通过对听证程序核心地位的确立以及对政府信息的充分公开使行政职权的行使处于一个公开透明的监督环境下，确保行政职权的公正行使。可以说，美国的这一立法也是自然公正原则的延伸，在程序的价值上以公正为先。

德国是大陆法系的代表，以成文法为主，注重法律体系的完整与统一，将各种法律规范统一于法典之中，所以行政程序法是自然形成于德国行政法法典化的过程中，提高行政效率是立法的明确目的。

拥有悠久法制历史的德国，繁多的地方行政立法为联邦提供了完备的立法基础，涵盖了行政领域内的所有内容，但在适用时也带来了一定的繁杂和混乱。一个大陆法系国家也应将各类法规汇集成普遍适用的法典。严谨、简约的德国人为统一行政行为，减少不必要的协商和冲突，通过使行政法法典化来简化行政，提高效率。由于行政程序的确立使行政行为按照既定的程序行使，提高行政行为的可操作性，是简化行政的必备途径，所以德国的行政程序法在简化行政的过程中应运而生。同时行政救济程序也是行政法中不可缺少的一个部分，自然应包含在行政法典内。另外与美国立法不同的是，德国立法更为抽象概括，具有普遍适用性；而美国立法更与具体实际相结合，更具灵活性与具体性。

奥地利《行政程序法》的制定主要是为法院的司法审查提供标准，因为先前颁布的《行政法院法》第6条规定行政机关做出行政行为应当遵循必要的程序，这赋予法院进行程序合法性审查的权力。但对于什么是“必要的程序”法律并未说明，而在处理中往往依赖于法院的司法解释。这使行政机关在执法时变得很被动，因为无法确定“必要的程序”而完全可能因为法院的解释使该行为被撤销。在这种重重的背景下，1925年国会通过了行政程序法草案。

可以看出，奥地利的这一立法是为了消除司法机关对行政机关的牵制，避免司法机关对行政机关执法的过度干涉，属于权力机关内部在分权原则下各自相互制衡的体现，这是由先前立法不够完善造成的历史局面所决定的。行政程序法的确立是为了更好的使行政机关行使行政职权，提高行政效率。

（三）我国行政程序立法的价值取向

我国属于大陆法系国家，但由于法制起步较晚，立法相对滞后，在法制体系上很不完整，并不能像德国等大陆法系国家拥有完备的立法基础，而我国也常常对德国等大陆法系国家的法律进行移植或借鉴。虽然我国在20世纪后期，相继颁布《行政复议法》、《行政处罚法》、《行政许可法》等具体行政程序立法，但由于彼此的相互分割，不能形成统一的体系和普遍的标准，我国在应当适用行政程序的领域还存在很大的空缺。

我国立法向来以实体内容为主，而在长期的法律实践中，“重实体，轻程序”是法制领域的通例，在注重法律决定本身效率的同时往往忽视对公正性的把握，对当事人的权利因程序的不足也得不到很好的事中保护，而停留在事后救济上，如法律诉讼。另外在对行政执法的监督上，由于公民在政府信息了解上的不对称性，外部的监督并不能起很大作用。而且，虽然我国其他权力机关加强了对行政执法的内部监督，但由于行政执法的技术性使其他权力机关在操作和判定上缺乏统一明确的标准，具有很大的难度，而且全球性的普遍扩张的行政职权在范围和强度等方面较其他权力机关都具有一定的优势，所以我国现阶段行政职权的不合理行使状况等现象仍然存在，同时这也是我国需要亟待解决的问题。

在法律程序的价值中，若单考虑效率，“高效”的独裁制度大可代替程序；同时，由于行政法律关系中行政相对人的存在，行政程序表面上是增加了行政成本，但民主公正的程序加强了相对人对行政机关的信任，减少了行政行为执行中的阻碍；同时减少了行政执法中的错误成本，降低了事后提起行政争议的可能，这样反而提高了行政效率。所以当今民主国家的行政效率应当是建立在公正之上的，没有了公正，效率除本身形式外无实质意义可言。

孟德斯鸠曾经说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[7]所以结合我国国情，我国在行政执法上的首要任务是确保其公正行使，这也是符合世界普遍认识的。缺乏一定的行政“界限”容易滥用职权，但光靠监督解决这一问题是不够的，所以必须从行政执法过程自身入手。行政程序的介入正是将行政职权的行使限定，通过法定程序的形式使行政权力本质上得到控制，同时也给其他权力机关的监督提供了标准，增强了行政执法的透明度，保证行政的公正性。

三、我国行政程序法的基本原则内容

在我国，关于行政程序法的基本原则内容的学说在学术界并未统一。有的学者认为，行政程序法的基本原则是公开原则、合法原则、公正原则、参与原则和效率原则；[8]还有学者认为，行政程序法基本原则是法定原则、公开原则、效率原则、诚信和信赖利益保护原则、行政相对人参与原则。[9]由于我国并未制定行政程序法，所以以上观点都只是在学理上的论定，但对于我国的行政程序立法都具有一定的指导和借鉴作用。

在确立我国行政程序法基本原则时，除了应当注意前面所叙述应具备的三个条件，但由于这只是在性质上的认定，笔者认为还需注意的是；

1.行政程序法在内容上应以程序上的规定为主，对程序本身的内容和性质进行说明，包括程序的方式、步骤、空间和时限几个要素；实体上的规定针对行政主体在行使程序中自由裁量权，但对于行政程序组织方面的内容，由于行政程序法是行政法的一个子部门法，程序法只对程序运作过程的内容进行规定，组织方面的内容在行政法中规定即可，这也体现行政程序法与行政法的统一性。据此，在行政程序法的基本原则上也应分程序本质上的原则和程序行使上的原则。

2.行政程序法的基本原则之间不应具有交叉性，而应保持相互独立。虽然基本原则具有抽象性和概括性，但仍应却有一定的独立性，否则在法律适用上会造成混乱，与法律的确定性不符。

3.行政程序法基本原则应在内容和标准的理解上具有唯一性，使行政程序基本原则符合行政程序法本身的特质，不应与行政程序带来的社会效益相混淆。

基于上述的分析和认识，笔者认为我国行政程序基本原则应是在程序本质原则上包括公开原则、参与原则和时限原则；在程序形式上的原则包括法治化原则和平等原则。

（一）公开原则

公开原则是指除涉及国家秘密、商业秘密以及个人隐私外，行政程序的行使应向相对人和社会公开，以保护相对人合法权益，监督行政权力行使。

公开原则是我国作为人民民主政权的社会主义国家的要求，其中的“民主”应包括政治上的民主，即人民可以广泛参与到民主政治中。公开原则让人民充分了解行政执法的过程，为参与政治提供了前提。同时公开原则使程序为人们所预先了解，增强了行政行为的可接受程度。

公开原则首先要求行政程序本身公开，让人们了解程序的流程和程序中的权利义务分配，这是程序公开的基础；其次，行政程序的行使过程公开，防止行政机关暗箱操作，体现公正，这是程序公开的重点；最后，行政程序的结果、信息公开，这是对程序实体上的要求，以保证是指公开与形式公开相统一。

（二）参与原则

参与原则是指行政相对人为维护自身合法利益而参与行政程序，就涉及自身利益的事项进行阐述。

虽然行政行为具有单方性，其做出无须通过相对人的意见，但行政相对人作为行政法律关系中的当事人，是其中不可缺少的组成部分，应当赋予其参与的权利，以保障行政程序顺利进行；[10]参与原则使相对人能够对自己的权利进行救济，是当代公正民主的要求；赋予相对人参与权是表现行政执法的公正性和严肃性，行政决定对其更具说服力；参与原则促使行政主体在当事人监督下公正行使职权；参与原则是我国人民政治民主的直接体现。

参与原则要求行政程序在设置上应考虑行政相对人参与的实际可能性，在方式、时限等方面给予足够的渠道和便利，保证其意见充分表达；同时，除特殊紧急情况，行政相对人的参与应作为某些可能严重影响自身权益行政行为的生效要件；另外，其他法规也应落实对参与相对人人身安全的保护，保证其参与的积极性。

（三）时效原则

时效原则是指行政主体在行政程序的行使过程中应严格遵守关于时限的规定，及时地行使行政权力，具有高效性。这一方面要求行政相对人在法定的时限内主张维护自己的权利，逾期则不对其主张的权利进行保护；另一方面要求行政主体在法定的时限内处理该行政案件，做出行政决定，逾期不处理将承担相应的法律责任。

“迟到的正义非正义”，无论是对行政行为的实施还是对相对人的救济，法律都要求其在公正的基础上具备一定的效率性。因为行政行为不同于其他法律行为，所涉及的范围很广，它直接影响到人们的经济生活，行政主体所面临的繁重行政事务要求其处理具有效率性；社会事务的发展变化要求行政管理具有效率性，社会总是瞬息万变，这就要求行政主体及时地针对当时的情形做出合理的行为，符合行政法的精神，任何滞后的行政管理都可能不再适合变化的情形，反而阻碍社会的发展；行政程序的效率性还可保证对相对人的及时救济，保证相对参与的积极性，维护行政权力的威严。

时效原则除上述对行政主体和相对人在程序内容上的要求外，还体现在以下方面：首先，考虑行政程序本身的效率性，仅保留实质内容，去除赘余，精简程序；其次，考虑行政程序适用的必要性，即一个行政行为的做出是否应当引入行政程序（如紧急情况的适用）；还有，考虑行政程序适用的效率，即有多种程序方案可选择时，选取最为便捷的，但以充分实现公正为先；最后，在行政程序上可引入司法中的判例制度，优先适用先前情况相同的处理方式，但以相对人未提出合理抗辩为限。

（四）法治化原则

法治化原则是指行政机关依照法律的规定行使行政程序，违反法律规定的应承担相应的法律责任。

这是对行政主体执行行政程序提出的基本要求，行政程序法的制定就是为了规范行政程序行为，让行政主体以法律的规定行事，否则法律将失去意义。

法治化原则要求行政机关在法律明确规定适用行政程序的，必须适用该程序并严格按照法定程序的方式、步骤、空间和时限要求进行，不得随意变更适用其他程序或变更程序内容或不适用程序，否则该行政行为无效。

（五）平等原则

平等原则是指行政行为的作出应与先前行政行为保持一致，体现法律面前人人平等的原则。

由于行政执法上的技术性，行政主体在行政执法中人具有一定的自由裁量权，行政程序适用也一样。平等原则即是对行政主体在行政程序中行使自由裁量权的要求，其建立在法治化原则之上，即羁束性法规之外的条款才适用自由裁量。自由裁量权的行使应具有合理性，体现法律面前人人平等。虽然在行政关系中行政主体与行政相对人的地位并不平等，但行政相对人之间的权利地位则应当是相等的。法律平等应体现正义观念，即每一个人必须得到他所应当得到的东西，相同的的情况必须给予相同的待遇，不同的情况必须给予不同的待遇。[11]可见，法律的平等并不是平均主义，而是有原则的区别对待。平等原则有效的控制了行政主体的自由裁量权，增加了行政主体对行政程序实体内容的公正操作性和相对人对行政程序实体内容的预见性。

平等原则要求行政主体在行政程序方式、步骤、空间和时限的适用上对相同情况下的行政相对人给予同等对待，同等处理，不同情况应合理的区别处理，保证行政程序适用前后的统一协调。

[结束语]本文对我国行政程序基本原则的确立从程序的选择适用到开展进行，再到程序的结果都做出了一定的限制；反映了行政程序的普遍特性；同时对行政主体与行政相对人作为程序参与人提出了新的要求，符合基本原则的三个构成要件。而且在实现公正的基础上促进程序效率的提高，使法的价值上实现公正与效率的统一。我国作为人民民主政权的社会主义国家更应通过行政程序立法来保证行政职权公正行使和保障人民的民主权利，体现社会主义国家性质。行政程序法的制定也必将使我国的民主法治更进一步。

注释与参考文献

[1]罗豪才：《行政法学》，中国政法大学出版社，1996年版

[2]王万华：《行政程序法研究》，中国法制出版社，2000年版

[3]陈红主编：《行政法与行政诉讼法学》，厦门大学出版社，2006年版

[4]张正钊主编：《行政法与行政诉讼法》（第二版），中国人民大学出版社，2004年版，第97页

[5]王名扬：《比较行政法》，北京大学出版社，2006年版，第38页

[6]翁岳生：《行政法》，中国法制出版社，2002年版，第953页

[7]（法）孟德斯鸠著，张雁深译：《论法的精神》（上），商务印书馆，1961年版，第154页

[8]路建：“试论行政程序法的基本原则”，载于《黑龙江社会科学》，2005年第2期

[9]张效琴：“行政程序法的基本原则之构思”载于《法学研究》，2006年第4期

[10]章剑生主编：《行政程序法学》，中国政法大学出版社，2004年版，第6页

[11]王名扬：《比较行政法》，北京大学出版社，2006年版，第52页