行政相对人的理论透析

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文章提要：在我国行政法领域，行政相对人的主观过错问题长期以来成了理论界的“弃儿”，本文力求通过对该问题的研究，引起法学界的重视，并为完善行政立法提供理论支持。

关键词：行政相对人过错理论缺失必要性

一行政相对人的“主观过错”的基本内容

行政相对人的主观过错（以下简称过错），是指行政行为相对人因违反行政法（广义），并对此承担相应的行政法律责任的行为所持的心理态度。它应当具有以下特点：第一，其主体具有广泛性；第二，由于它产生于行政违法过程中，因此具有行政违法性；第三，它由相对人的行为所表现，因而具有可知性；第四，由于它排斥国家法律，因而具有一定的社会危害性；此外，它还具有种类多、规责难、与刑法中的罪过联系紧密等特点。过错理论也可称为过罚相当理论，它包含以下内容：一是过有多大则罚有多重；二是无过则不罚，有过未必罚；三是过罚之间有因果关系；四是过罚法定，即程序法定和实质法定。

二行政相对人的主观过错问题理论缺失的原因分析

在我国行政法领域，行政相对人的主观过错问题长期以来并未得到足够的重视，主要表现在它并非相对人违法行为的构成要件，究其原因综合起来有以下几点：首先，笔者认为，造成这一现状的根本原因是在理论界和实务界，人们在观念上一直认为权力优先于权利，国家优先于个人。这一观点的经典表述是：当个人利益与国家利益、集体利益发生冲突的时候，个人利益要服从于国家利益和集体利益。在这一观念的统治下，行政执法部门对行政相对人的归责原则理所当然就是“违法、违规”，因此也就忽略了相对人的主观过错。其次，与上述根本原因紧密相关的具体原因有以下几点：一是由于我国并无完整的行政法法典对行政相对人主观过错做原则、系统的规定，因此这就直接影响了人们对该问题的研究，也影响了权威、系统的相关行政法理论的出台。二是传统的行政法理论认为过错问题是专属于民法、刑法领域而非行政法所研究的对象，因此，迄今为止，在对行政相对人的行政违法行为构成要件的研究中，理论界大都未将相对人过错纳入其中。虽然在我国现行的行政法律中，既存在着执法者的过错，如对公务员因故意和重大过失的责任追偿制度，也客观存在着行政相对人的主观过错，但在我国现行的行政法中规定并不统一，有关的法条数量也不多见，因此把原本不属于自己的东西拿来研究，会使行政法失去自己的部门法特色；三是认为在行政过程中，重视和研究过错问题会冲淡依法行政的主题，即它会严重地影响对行政权力的运行的研究，换言之，如果我们不去研究如何合理运用、有效监督、依法控制行政权，却来重视相对人的过错，有舍本逐末之嫌；四是有观点认为重视过错与行政效率的提高相悖，由于过错总是存在于人们的心中，如果我们要求行政机关在每一次执法中都要准确掌握相对人的心态，彻底分清相对人是故意还是过失，将会影响行政效率，因此，立法机关在大多数行政立法中并没有对此做出明确规定；五是在行政法的实施过程中不同的行政机关及其部门的工作人员已经在各自的工作岗位上能够熟练运用有关的法律，现在又要求他们转变观念，重视相对人的主观过错，统一他们的认识是非常困难的。再加上由于我国各相关的单行行政法对此持不同态度，大多数行政法并没有对行政违法者的主观过错做出规定，只有少数的行政法对此有明示或者默示的规定，如《行政处罚法》第二十七条：当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。又如《治安管理处罚条例》第十六条：违反治安管理有下列情形之一的，可以从轻或者免予处罚：情节特别轻微的；主动承认错误及时改正的；由于他人胁迫或者诱骗的。《森林法》第四十三条、《会计法》第四十四条也仅有少数类似规定。因此，普遍适用过错理论有以少论多，以偏概全之嫌，且要解决上述两个“困难”必然要加大立法成本和执法成本。因此，适用这一理论由于没有广泛的行政法律依据因而会失去它在实践中的意义，要统一各单行行政法的具体规定同样也是非常困难的。

综上所述，目前，过错及与其有关的理论在我国的行政法领域并未得到应有的重视，其原因也是多种多样的，但无论什么原因，都无法抹杀这样一些重要的事实，即行政法领域已经或者正在进行着一场深刻的革命，它必将引起行政观念的重大变革，政府执政方式的转变，权力权利的平衡，以及新时期中国法律体系的进一步完善，以及在行政法的实践中出现的许多新问题说明在理论上重视和研究相对人的主观过错问题是非常必要的。

三重视和研究相对人主观过错问题的必要性

概括地说，目前，过错及与其有关的理论在我国的行政法领域并未得到应有的重视，其原因也是多种多样的，但无论什么原因，都无法抹杀这样一些重要的事实，即行政法领域已经或者正在进行着一场深刻的革命，它必将引起行政观念的重大变革，政府执政方式的转变，权力权利的平衡，以及新时期中国法律体系的进一步完善，以及在行政法的实践中出现的许多新问题说明在理论上重视和研究相对人的主观过错问题是非常必要的。

首先，重视和研究相对人主观过错问题，是“德治”精神和方略在行政法中得以体现的必然要求。“德治”的重要意义不仅仅在纸面上与“法治”并驾齐驱，它蕴含着一种精神：公允、公信、公认，它对法有着最大程度的包容，同时，它对法又有着这样一种价值判断：不合道德的法不为良法；不符合公允、公信、公认精神的执法最多不过是消积的“依法”（即大量行政自由裁量权的使用）。更何况目前在行政法中对违法过错之规定并不多见的情况下，行政执法部门如何才能够做到“公允、公信、公认”的要求呢，如果我们的执法部门还停留在过去“自认、自信”而非“公允、公信、公认”、只重视客观结果而不重视“过错”的层面，其结果不仅不能实现“德治”，它也将从根本上影响到“法治”的实现。

其次，重视和研究相对人主观过错问题，是进一步完善行政违法构成要件，建立科学的行政法律归责体系的需要。行政违法的构成要件实际上不仅仅包括事实上的要件，即客观要件，也应该包括相对人主观上的要件，前者包括违法行为、危害后果及二者之间的联系、时间、地点方式、手段等；后者包括过错、违法目的、动机等。单纯地重视前者，就会陷入客观主义的泥潭；而片面地强调后者就会成为主观主义。必需要做到主、客观统一，才能科学合理地对相对人的行为做出科学合理的判断。

第三，重视和研究相对人主观过错问题，将为行政立法的进一步完善提供理论支持。如前所说，我国现行的单行的行政法对此问题持不同的态度，绝大多数行政法的法条并未将它纳入自己的规定中，只有在理论上重视和研究它，才可能既为新一轮的单行的行政立法的出台和已有的行政法的修订打下良好的理论基础，并改变行政法在此领域近乎空白的局面，只有这样，行政法的贯彻执行才可能有科学合理的法律依据。

第四、重视和研究行政违法过错问题，是更加重视和保护普通公民的权利的需要。在行政法中，从广义上看，行政违法既包括了相对人的违法，同时也指行政主体的违法，前者又可细分为普通公民、公司企业等经济组织、公务组织的行政违法，不同的相对人应该适用不同的规责原则，从传统的行政法理论上看，不重视相对人的违法过错与一个认识有着密切联系：即我们只要对行政主体实行无过错责任制，也就间接地保护了相对人的利益。殊不知这至少造成了以下后果：一是由于这种“一刀切”的办法相在理论上造成人们无法进一步去研究对人的过错问题，与科学的专业化分工趋势大相径庭；同时，它也不利于从正面积极地保护相对人特别是普通公民的合法权益。也就是说，我们不能简单地认为行政主体的责任越大，普通公民的利益就越多，而应该积极地从正面重视和研究相对人主观违法过错问题，只有这样，才可能科学地解决相对人特别是普通公民行政违法的责任问题。

第五，重视和研究它，必将促使我们加强对相关成果进行比较，这不仅有利于行政法自身的完善，也将从理论上丰富和发展相关部门法的过错理论。如在民法中，过错理论目前已经得到足够重视，并日臻完善，由于行政法的特殊性，比如行政相对人中绝大多数是普通老百姓，但有些却是国家机关和社会团体，还有一些公司、企业法人、非法人组织等。所以行政法并不能完全适用民法的有关过错的规定，但可以考虑对行政相对人适用不同的规定，如对普通老百姓适用民法中的完全过错理论，对相对人中的国家机关适用无过错责任，对公司、企业法人、非法人组织等适用推定过错责任制度。又如我国刑法规定了罪过的形式为故意和过失，前者又分为直接故意和间接故意；后者分为疏忽大意的过失和过于自信的过失。我们在借鉴刑法理论成果的同时也要照顾到行政法自身的特殊性，比如行政法有没有必要对过错做出如此的细分，行政法中的过错是否也包括认识因素和意志因素等，相信，通过比较研究，必将大大丰富和更加完善过错理论。

第六，重视和研究它，并最终使之在行政法律中得到广泛的认同，是积极响应实践的需要。如共同违法犯罪的认定问题，在我国的刑法领域，法律对于共同犯罪做出了规定，并且明确共同犯罪就是二人以上共同故意犯罪，自然在理论界和实践中都将共同故意作为共同犯罪的构成要件之一，而在我国行政法领域，由于理论界和立法界对违法过错重视不够，对于共同违法问题在绝大多数行政法中都没有规定，在为数不多的行政法中虽然有一些规定，但对于什么是共同违法至少在理论上尚未明确，如《治安管理处罚条例》第十四条：二人以上共同违反治安管理的，根据情节轻重，分别处罚。该条第二款规定：教唆或者胁迫、诱骗他人违反治安管理的，按照其所教唆、胁迫、诱骗的行为处罚。其中“共同”一词是否仅仅指共同故意，可否包括过失呢。又比如根据《最高人民法院关于审理森林资源刑事案件若干问题的解释》法释[2000]36号第六条之规定：滥伐林木“数量较大”，以十至二十立方米或者幼树五百至一千株为起点……。如果只有一人滥伐林木达到上述标准，则可能会构成犯罪，否则就是普通的行政违法。假如甲为建房叫乙（第一天）、丙（第二天）、丁（第三天）三人帮忙，在连续三天内共同砍伐林木三十立方米或者幼树六百株，其中乙、丙、丁各自砍伐的树木无法确定，但是均未达到上述追究刑事责任的标准。案发后，如何认定四人的责任呢？根据刑法理论和相关规定，甲应构成滥伐林木罪，而其他三人如果与甲有通谋，当为共同犯罪应无疑问；但是本案显然并无通谋，因此，乙、丙、丁三人只能承担行政责任，但是根据案情可知，在行政执法部门实施处罚时，将遇到一个难题：乙、丙、丁各自砍伐的树木无法确定。而《森林法》的相关规定又根据砍伐数量的多少做出了不同档次的处理规定，在实践中，有的执法部门干脆就让三人承担平均责任（即低档的行政责任），有的部门可能会让三人也承担总和责任（即高档的行政责任，在本案中可能承担刑事责任）。在实践中出现这样的复杂局面，原因很多，但对于违法过错的不够重视当属最主要原因。实际上，对于上述案情，执法部门完全可以根据乙、丙、丁三人的主观恶性的大小来认定各自的责任。而主观问题不外乎是一个认识上和意志上的问题，而一个人认识能力的强弱并非由行为人当时的行为决定，它还可以由其它诸多因素所表现，如学历、法律知识、一贯表现、前科、目的、动机等。总之，实践需要行政立法的进一步完善和权威理论的出台。

第七、重视和研究行政违法过错问题，就是更加重视和保护普通公民的权利的需要。在行政法中，从广义上看，行政违法既包括了相对人的违法，同时也指行政主体的违法，前者又可细分为普通公民、公司企业等经济组织、公务组织的行政违法，不同的相对人应该适用不同的规责原则，从传统的行政法理论上看，不重视相对人的违法过错与一个认识有着密切联系：即我们只要对行政主体实行无过错责任制，也就间接地保护了相对人的利益。殊不知这至少造成了以下后果：一是由于这种“一刀切”的办法相在理论上造成人们无法进一步去研究对人的过错问题，与科学的专业化分工趋势大相径庭；同时，它也不利于从正面积极地保护相对人特别是普通公民的合法权益。也就是说，我们不能简单地认为行政主体的责任越大，普通公民的利益就越多，而应该积极地从正面重视和研究相对人主观违法过错问题，只有这样，才可能科学地解决相对人特别是普通公民行政违法的责任问题。

最后，重视和研究相对人的行政违法过错问题，并最终使之得到广泛的立法认可和行政实践认可，是深化人们对依法行政重心和本质的认识的需要。围绕着依法行政这一主题，法学家们提出了下述观点：控权说、管理说、服务说、保权控权说、平衡说等。除此之外，另有行政法学家认为，依法行政的本质在于治官而非治民，在于治事而非治人。上述观点有一共同点：限制行政权，重视个人权利。只不过他们是从行政权的角度来对依法行政进行阐释而已。如果我们换一个角度，从相对人的角度来研究它，就会发现，如果从立法上赋予相对人更多的权利，包括在实体权利和程序上的权利，将有利于减少行政执法的随意性和行政权的滥用，这比单纯地限制行政权将更务实、更有效。换言之，由于限制多少行政权并不等于扩张了多少个体的权利，因此，着眼于最大限度的还权于民，比消极地控制行政权更具有积极意义。而且这将更加符合为人民服务这一依法行政的宗旨。重视和研究行政违法过错问题，在理论上填补我国行政法在这一方面的空白，并促使立法部门加强对过错的规定，以改变实践中几乎无法可依的局面，正是重视私权的重要表现。有观点认为，在行政执法中，要弄清当事人的主观过错并非易事，它将面临取证困难，并且会消耗大量的人力、物力、财力的问题，必将影响到行政效率的提高。其实，行政效率的提高也必须在法的框架以内，现代行政既要效率，更要依法，要效率不要法律，只图快而不顾公正的时代早已不复存在，十多年来，在行政执法方面已经发生重大变化：其一，行政行为的依据由适用文件、政策向适用法律条文转变。其二，行政行为开始遵循法定程序。其三，行政行为开始重视证据。其四，行政相对人与行政主体打交道时，其人格尊严越来越受到尊重。正如本文前面所说，在我国单行的行政法中，有些法律对相对人过错规定少，有些规定得多，大多数行政法并未明确规定，但我相信，随着理论研究的深入，在新的立法中，过错问题会得到解决，在有法可依的状态下，行政主体绝不能以效率为借口而不顾相对人的利益，必须认真领会法治和德治精神，切实做好相关工作。

总之，过错问题在我国行政法理论上尚未得到足够重视，笔者希望能通过本文对该问题的初探，引起方家重视，以共同研究此问题为幸。

参考资料：

1、对行政法理论基础问题讨论的评价「作者」郑贤君「文献号」1-264

「原文出处」首都师范大学学报：社科版「原刊地名」京「原刊期号」199906

2、故意类型的划分和实践意义（上）作者：赵秉志肖中华

3、行政诉讼与法治环境

4、《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国治安管理处罚条例》《最高人民法院关于审理森林资源刑事案件若干问题的解释》法释[2000]