海事行政定位思考

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《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的若干规定》（法释〔2001〕27号）规定了海事法院的收案范围包括“第40条、海事行政案件。第41条、海事行政赔偿案件”。由于对海事行政案件的范围和管辖存在争议，最近，最高人民法院办公厅《关于海事行政案件管辖问题的通知》（法办[2003]253号）规定：海事等专门人民法院不审理行政案件、行政赔偿案件以及不审查和执行行政机关申请执行其具体行政行为的案件。至此，有关海事行政的案件也划归各级人民法院行政庭审理。即使在各级人民法院审理，那么海事行政及其赔偿案件的具体范围又有哪些呢？目前还没有具体的司法解释，笔者试图做一些初探。

海事行政是指对海域和通海水域的民商事活动、安全、环境行使行政管理监督权力的行政主管机关依法进行的行政行为①。由此可见，海事行政的主体是指有“权”的行政主管机关，包括海事行政机关、海洋行政机关、渔业行政机关、环境保护行政机关等。海事行政的领域是海域和通海水域。海事行政的客体是民商事活动、安全和环境。主体、领域和客体是组成海事行政的三要素，三者缺一都不构成海事行政行为。

一、海事行政的主体。

海事行政机关包括国家海事局（隶属交通部）及其下属行政执法机构，国家海洋局（隶属国土资源部）及其下属行政执法机构，渔政渔港监督局（隶属农业部）及其下属行政执法机构，其它对船舶、船员、船载货物、航运、海洋资源、海洋和通海水域环境保护等负有行政执法权限的国家机关。海事行政机关依照法定职责进行行政行为时才能构成海事行政的主体，并不是海事行政机关做出的所有行政行为都属于海事行政行为。只有在以下的职责范围内的行政行为才属于海事行政行为。

1.国家海洋局及其下属行政执法机构的主要职责范围②是：拟定我国海洋基本法律、法规和政策；监督管理海域（包括海岸带）使用，颁发海域使用许可证，按规定实施海域有偿使用制度、管理海底电缆和管道的铺设，承担组织海域勘界；组织拟定海洋环境保护与整治规划、标准和规范，拟定污染物排海标准和总量控制制度；监督管理涉外海洋科学调查研究活动，依法监督涉外的海洋设施建造、海底工程和其他开发活动；管理“中国海监”队伍，依法实施巡航监视、监督管理，查处违法活动。组织海洋基础与综合调查、海洋重大科技攻关和高新技术研究。

2.国家海事局及其下属行政执法机构的主要职责范围③是，负责辖区内水上安全管理、海上航标管理、水上安全通信管理、防止船舶污染及其他有关管理工作；按照授权，管理船舶和海上设施检验、港口航道测绘工作；负责船舶登记、船舶法定配备的操作性手册与文书审批、船舶所有人安全管理体系审核与监督和船员培训、考试发证、船员证件管理工作；负责辖区内水上搜寻救助、污染事故应急处理和重大水上交通事故的调查、处理工作。

3.国家渔政渔港监督管理局（渔业局）及其下属行政执法机构的主要职责④是：研究拟定渔业发展的技术进步措施，保护和合理开发利用渔业资源；承办处理重大涉外渔事纠纷、维护国家海洋和淡水管辖水域的渔业权益的工作；组织远洋渔业开发、渔业电信、渔业水域生态环境及水生野生动植物保护；指导水产品加工、流通和渔业生物制碘；拟定渔船、渔机、网具的建造规范和技术标准并监督实施；监督执行国际渔业公约和双边、多边渔业协定，代表国家行使渔船检验和渔政、渔港监督管理权。

4.国家环境保护局的部分职责范围⑤是：国务院环境保护行政主管部门作为对全国环境保护工作统一监督管理的部门，对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督，并负责全国防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作。

值得注意的是当地人民政府以自己的名义依法行使海事行政职责，如沿海县级以上地方人民政府行使海洋环境监督管理权的部门的职责，人民政府可以作为海事行政的主体。另外，水利部门和围垦部门现在已经不具有海事行政的职能，故他们不可以作为海事行政的主体。

二。海事行政的领域是海域和通海水域。

《中华人民共和国海域使用管理法》（2002年1月1日实施）第二条规定“

本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。本法所称内水，是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域“和《中华人民共和国海洋环境保护法》第二条规定”本法适用于中华人民共和国内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及中华人民共和国管辖的其他海域。在中华人民共和国管辖海域以外，造成中华人民共和国管辖海域污染的，也适用本法“。由此可见，广义的海域是指内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及中华人民共和国管辖的其他海域。狭义的海域是指内水、领海。这里讨论一下内水，内水是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。海岸线是指平均大潮高潮时水陆分界的痕迹线，一般可根据当地的海蚀阶地、海滩堆积物或海滨植物来确定（国家标准GB12319-1998）。因此，平均大潮高潮线以下的部位因属于内水，应纳入海域使用管理范围。那么滩涂是否属于内水？滩涂是我国对淤泥质沉积海岸、湖岸和河岸的习惯性称谓，并不是国际通用的科学概念。即使在我国最有权威的《辞海》和国家标准中也找不到明确定义。一般在习惯上将海岸滩涂分为三部分：（1）潮上带滩涂（指平均大潮高潮线以上的淤泥质沉积地带）；（2）潮间带滩涂（指平均大潮高潮线与平均低潮线之间，即潮间带之间的泥质、砂质和岩滩等沉积地带）；（3）潮下带滩涂（指平均低潮线以下的浅水区泥砂质沉积地带）。潮间带、潮下带受周期性海洋潮汐影响，属典型的海洋生态系统，是海洋不可分割的一部分，属于内水，理应执行海域使用管理制度。但潮上带滩涂则不属于内水，应适用土地管理的有关规定。

“通海水域”一词最高人民法院在《关于海事法院收案范围的规定》中未作进一步解释。海商法第一百六十五条使用了“与海相通的可航水域”一词，作为与海商法相配套的收案范围的规定，其所规定的“通海水域”，应理解为与海相通的可航水域，即可供海商法意义上船舶航行的、与海相通的水域。这里的船舶，根据海商法第三条规定，是指20吨以上的船舶。

三。海事行政的客体是民商事活动、安全和环境。

海事民商事活动，包括海上运输活动、货运活动、船舶活动、海洋资源的勘探、开发、利用活动等。如运输主管部门对申请经营海上运输申请的审批等。

海事安全包括：港口安全管理、水平上交通安全管理、船舶安全管理等。海域环境污染包括陆源污染物对海洋环境的污染损害、海岸工程建设项目对海洋环境的污染损害、海洋工程建设项目对海洋环境的污染损害、倾倒废弃物对海洋环境的污染损害、船舶及有关作业活动对海洋环境的污染损害等。

综上所述，海事行政及其赔偿案件是因上述海事行政引起纠纷而提起的行政诉讼。是指相关人不服海事行政机关的行政处罚或者就海事行政行为（包括不作为）违法且伤害了其合法权益并造成损害向人民法院提起的行政诉讼。

参考资料：

①《关于海事法院受理案件范围司法解释的理解和适用》雷旭晖《人民司法》2001.10。

②国务院办公厅关于印发国家海洋局职能配置内设机构和人员编制规定的通知（1998年6月16日国办发〔1998〕44号）。

③国务院办公厅关于印发交通部直属海事机构设置方案的通知（一九九九年十月二十七日国办发〔1999〕90号）。

④国务院办公厅关于印发农业部职能配置内设机构和人员编制规定的通知（1998年6月25日国办发〔1998〕88号）。

⑤中华人民共和国海洋环境保护法（1982年8月23日第五届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过，1999年12月25日第九届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议修订）。