拆迁行政审理思考

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城市房屋拆迁事关人民群众的根本利益，矛盾突出，案件数量多，牵涉面广，社会影响大，是当前行政审判的热点和难点。国务院《城市房屋拆迁管理条例》的规定过于原则，在案件的审理过程中，更多的是以各地方政府所制定的规范性文件为适用依据，从而使这类案件的法律适用难点较多。如何在此类案件的审理过程中维护拆迁各方当事人的合法权益，依法化解矛盾，是当前行政审判工作的一项迫切而重要的任务。笔者拟就法院审理拆迁行政案件实务中亟待解决的几个问题进行探讨，以期对拆迁行政案件的规范提供一些思路。

一、拆迁行政案件的管辖

拆迁行政案件的管辖主要有两种处理方式：一是地域管辖，即拆迁行政案件一律由被告住所地法院管辖；二是特殊管辖，即因不动产提起的拆迁诉讼，由不动产所在地法院管辖。实务中，很多法院一律适用特殊管辖。笔者认为不妥。因为拆迁行政案件虽必然涉及到相关房屋，但并不意味着都是针对不动产而提起的诉讼。拆迁行政案件主要包括拆迁许可、拆迁裁决以及拆迁处罚等争议类型，而这些争议虽与拆迁的房屋有关，但并不等同于直接拆迁房屋的具体行政行为。不能将与拆迁房屋有关的具体行政行为和直接拆迁房屋的具体行政行为相提并论。因此，对于由政府机关作出的直接拆迁房屋的具体行政行为而引发的行政案件，应按“不动产所在地”的特殊管辖原则，由拆迁房屋所在地基层法院管辖；而对于拆迁裁决案件、拆迁许可案件以及拆迁处罚案件等只属于与不动产有一定关联的诉讼，应按一般管辖原则由被告所在地的基层法院管辖。

二、拆迁许可案件的审理范围

对于拆迁许可案件的审理范围一直存在争议，即在审理拆迁许可案件时是只针对行政机关颁发拆迁许可证本身这一行为的合法性进行审查？还是须在案件审理过程中进一步对规划部门颁发规划许可证、国土部门颁发建设用地许可证的行为、计划部门核发项目批准文件进行纵深式的合法性审查？如果进行纵深式的合法性审查，如上述所列环节中任一方面出现问题，法院是否应当撤销拆迁的许可？笔者认为，不能任意扩大行政案件全面审查原则的适用范围。对于拆迁许可案件而言，作出拆迁许可的职能部门需要申请许可人提供前置的行政批准文件，这些行政审批文件虽构成被诉拆迁许可行为的必要基础，而这些基础行政行为也存在违法的可能性，但如果在拆迁许可案件中对其中所涉及行政行为都进行审查，将付出难以承受的诉讼代价。因此，笔者认为，在审查拆迁许可是否合法时，只就许可职能部门作出的许可行为进行审查，而对由其他行政职能部门所作的前置行政审批行为是否合法，可由原告人另行起诉。在拆迁许可诉讼中，只要证明该前置行政审批是真实存在的，且在拆迁许可诉讼过程中未经法定程序被撤销，法院就应当认定这些前置行政审批行为的有效性。当然，如果当事人在拆迁许可诉讼过程中，又对前置行政审批另行提起诉讼，因另行提起的诉讼案件的审理结果可能影响拆迁许可案件的最终结果，法院在审理许可案件时应裁定中止审理或合并审理。

三、关于诉前执行

根据行政诉讼法第六十六条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第88条和第94条之规定，法院受理行政机关非诉执行案件的前提，是被执行人的起诉期限届满而其不履行法定义务又不申请复议或提起诉讼。当事人申请先予执行必须是在诉讼中提出。由此可以看出，法院在受理拆迁行政职能部门起诉前的执行申请存在法律障碍。实务中，在被拆迁人不起诉的情况下，有些拆迁人为了规避该法律障碍而对拆迁裁决提起行政诉讼，人为制造满足先予执行的条件，进而对被拆迁人予以执行，执行后拆迁人再向人民法院申请撤诉。笔者认为，最高人民法院之所以规定受理诉前执行申请，本质上是为了解决公正与效率相协调的问题。但人为制造满足先予执行的条件，使得公正因素考虑较少，从而有违最高人民法院规定受理诉前执行申请的本意。因此，笔者建议，最高人民法院应当作进一步的司法解释，在坚持法律的有关规定的同时，对拆迁人申请诉前执行的情形作必要的限制：限定除在拆迁行为涉及抢险救灾等公共利益情形下需要拆迁房屋等特殊情形，且法院在受理行政机关诉前执行申请后，不影响被执行人就据以执行的拆迁行政行为提起诉讼。这样，既照顾到出于维护特定公共利益的拆迁行为的效率需求，也不会断绝被执行人的救济途径。

四、拆迁行政案件能否适用调解原则

行政诉讼法第五十条规定，法院审理行政案件，不适用调解。通过行政审判的司法实践，笔者认为，在拆迁行政案件中应建立调解制度。理由主要有以下几方面：首先，行政机关及其工作人员虽然对于国家权力不能随意转让、放弃，但行政机关在法律规定的范围内有权依照法定的程序和方式处分该项权力，如在拆迁过程中根据被拆迁人不同的情况，给予程度不同的奖励。因此，在法律规定的范围内，行政机关与被拆迁人在调解时享有处分权，当然，这种处分权同随意作出转让行政权力的处分权有本质的不同。其次，虽然行政诉讼法已实施十几年，但我国公民“民不告官”的思想仍较严重，往往是在矛盾非常尖锐、难以调和的情况下，才将行政机关告到被告席。行政诉讼过程中，公民大多持有与行政机关“能和则和”的思想，易接受调解这种结案方式。因此，在拆迁行政案件中，法院如主持双方进行调解，原、被告双方一般都乐于接受。这样既化解了矛盾，便于案件的审结，又起到更好的社会效果。再次，拆迁行政案件往往直接涉及公民的重大利益，也直接关系行政机关在百姓中的形象，如果对这一类型的案件简单地进行裁判，有可能会导致当事人缠诉等情况的出现，还会使正常拆迁久拖难结。而通过调解达成合法的协议，既可以达到行政机关进行社会行政管理的目的，又达到法院审结案件的效果，同时实现相对人的合法要求。因此，此结案方式可以有效减少诉讼成本及拆迁成本。

其实，在审判实践中，许多法院针对拆迁案件的具体情况在不违背法律、法规的前提下所做的协调工作，与调解并没有形式与本质的区别。因此，笔者建议在法律中规定，对于拆迁行政案件可适用调解原则，只要拆迁行政案件中协调的过程和调解的结果不违反法律法规的情况，就可适用调解方式结案。

五、拆迁行政案件的审查标准

目前，法院在审理拆迁行政案件时，只对拆迁具体行政行为的合法性进行审查，而对拆迁具体行政行为是否合理基本不予审查。这样往往造成拆迁双方的权益纠纷并不能在行政诉讼中得到最终处理，或不能在一个行政诉讼中得到处理。笔者认为，单一的合法性审查原则不能妥善处理拆迁行政案件中所存在的问题，应确立合法性与合理性并重的审查原则体系。在拆迁行政案件中，行政机关及其工作人员所为具体行政行为的内容一般会涉及安置房面积及地点、对相对人房屋补偿补助的形式及金额、搬迁方式及过渡期限等。在现实中，很多行政主体强行介入平等主体之间的谈判交易活动，越俎代庖，成为直接的拆迁人，一旦拆迁人与被拆迁人间存在争议需要行政机关处理时，事实上就产生了行政机关“自己为自己的法官”情形。从形式看，行政机关所为的行政行为可能完全符合法律规定，合法性审查流于形式。此时，就应当根据合理性原则来进行审查。与合法性审查判断标准不同的是，合理性审查要求判断行政机关及其工作人员在行使自由裁量权时是否客观、适度、符合理性，其判断标准包括行政行为是否符合法律的原则或精神、行政目的等等。应当看到，合法性与合理性审查原则两者并不排斥，合法性原则要求被诉拆迁行政行为符合法律、法规的规定，合理性原则要求被诉拆迁行政行为符合法的内在精神，两者是依法行政原则对行政机关及其工作人员的行为提出的不同层次但相互补充的要求。