小议行政自由裁量权管制

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所谓行政自由裁量权，是指行政主体在法律授权或默认的范围内，基于行政目的，自主判断、自行选择而作出的最为合适的具体行政行为的权力。其实质是行政主体在法律、法规规定的范围和幅度内，对具体行政行为的自行决定权，以及对行为范围、方式、种类、幅度等方面的选择权。正确行使行政自由裁量权，对公正公平执法具有十分重要的意义。本文拟就行政自由裁量权的问题谈一谈粗浅看法，以求裨益。

一、行政自由裁量权存在的弊端及其负面效应

行政处罚自由裁量权与其它行政权一样，在其运行过程中，不可避免地产生两方面的作用。一方面是积极地推动作用，即行政处罚自由裁量权的运行起到了维护公共利益，维持公共秩序，提高行政效率，满足社会需要，实现国家权能的作用；另一方面随着行政权的不断扩张和膨胀，行政自由裁量也拥有越来越大的权力，它具有更大的隐蔽性和潜在的扩张性、侵犯性、诱惑性、腐败性。绝对的自由裁量主义使行政相对人的权益造成侵害，从而对行政法治构成威胁。行政处罚自由裁量权的滥用，带来的负面效应主要有：一是不利于社会秩序的稳定。行政主体滥用行政处罚自由裁量权，处理问题随意性很大，畸轻畸重，反复无常，不同情况相同对待，相同情况不同对待，引起群众怀疑、不信任，产生对立情绪，不配合行政主体的管理，行政违法行为增多，导致社会秩序的不稳定；二是助长特权思想，滋生腐败，影响党和政府的形象。因此，必须对行政自由裁量权加以规范和控制。

二、正确行使自由裁量权应遵循的几个原则

行政自由裁量权的行使不仅要合法，而且要合理，把行政合理性原则作为合法性原则的必要补充，共同构筑行政法治的基本框架。行政合理性原则要求行政机关在行使自由裁量权时应做到以下几个方面。

第一，行政自由裁量权的行使必须符合立法的目的。任何法律的制定都是基于一定的社会需要，达到某种社会目的。行政自由裁量权的行使不能背离立法目的，否则将践踏立法的初衷。自由裁量背离立法目的的表现形式多样，如行政行为人出于私人利益或小团体利益行使行政自由裁量权，恶意报复、歧视；有时出于说情者的身份及关系，重过轻罚，轻过免罚；有时为了避免行政争议，采取协商处罚的方式；再如也有的行政行为人虽然主观企图上并无不轨，但因疏忽、过于自信，甚至出于善良的愿望而导致行政自由裁量的目的与立法的目的不一致，等等。虽然自由裁量权的运用在法律给予的幅度内表面上不构成违法，但因所实施的行为违反立法的目的，仍然构成了更深层次的“违法”。

第二，行政自由裁量权的行使必须做到事实客观、依据充分，将相关因素纳入考虑，将不相关因素不纳入考虑。在处理违章事件中，要考虑相关的客观事实以及事实与事实之间必然的客观联系；与事件本身没有内在联系的因素不能作为作出决定根据的因素。

第三，行政自由裁量权的行使必须符合公正适用原则。法律设定行政自由裁量权的目的就在于使行政主体、行政行为人根据具体情况、具体对象作出正确公正的选择和判断，从而更加准确地贯彻立法初衷，而不是让行政机关在法律留给的空间内随心所欲。公正公平是在法律面前人人平等的体现，是社会生活的普遍要求，它要求公正地行使权力。如何才算公证的行使权力？可注意三种情况：（1）同等对待，即对于同样的情况平等地适用法律，对于同等的合法权益给予同等保护，对于需要给予处罚的同样行为应给予同等的处罚；（2）责罚相当，即行政机关所作的决定和相对人应受的对待应成比例;（3）前后一致，即在同等情况下，先前所作的行政行为和以后所作的行政行为基本相等，情况未变化就不能朝令夕改。

上述原则是相辅相成的，在行使行政自由裁量权力时，要综合考虑和运用上述原则，不能顾此失彼，更不能挂一漏万，否则将造成对行政自由裁量权的侵害，影响相关法律法规的正确执行。

三、防止行政自由裁量权滥用的几个对策

（一）、尽量减少行政处罚自由裁量权的空间。裁量权的行使是一个严格的法律推理过程，必须符合逻辑，对处罚方式、幅度进行细化，以便在行政处罚时具有可操作性。

从轻或减轻处罚情节主要包括6项：主动消除或者减轻违法行为后果的；受他人胁迫、诱骗、教唆实施违法行为的；在执法机关查处违章过程中，认识态度较好，积极配合调查，如实陈述违法情况的；有立功表现的；主动投案的；其他法律、法规规定应当从轻或减轻的情节。从重处罚情节主要包括11项：三次以上违章，屡教不改的；违法所得数额较大的；情节恶劣，造成重大后果的；妨碍公务、暴力抗法的；有意隐瞒事实，作虚假陈述的；隐匿、销毁违法证据的；胁迫、诱骗、教唆他人违法的；打击报复举报人或执法人员的；两人以上结伙实施违法行为，在其中起主要作用的；被新闻媒体曝光，社会影响恶劣的；其他依法应当从重的情节。情节严重的，指上述从重处罚情节达三项以上的或者由于该违章造成人员六级以上伤残安全事故负主要责任的。

对于首次违章的，按法律法规规定的最低处罚方式标准进行处罚；对于罚款的幅度以百分比或者倍数为计算罚款，第一次查获的均以最低数为基数点，以后依次提高百分点或倍数，直至罚款的最高限。在送达行政处罚决定书前，要有减轻或从轻、从重等方面各项因素的充分证据，按规定细划的计数标准加减合计事项及结果，制作附件说明书，并将附件说明书放入行政处罚案件卷宗一并存档。若以前有违章处罚记录的，也要将以前的所有行政违章处罚决定书复印件放入卷宗一并存档。综上所述就是以违章次数为基准数，其它应考虑的相关各项积极因素、消极因素为上下浮动线，进行公式化计算。有条件可以制作相关软件，就更加方便，快捷、准确。

（二）、健全行政处罚严密的程序体系。严格执行行政处罚告示、申述、复议、诉讼等制度。法律法规和其他行政程序法中规定了行政处罚相对人的一些权益。如陈述权、申辩权、行政救济权，要求行政公开权、请求举行听证权等。这些程序权益一旦转化为行政处罚相对人的行为，将合成较大的社会力量，以抗衡行政处罚中自由裁量权的滥用，从而增强行政主体及行政行为人自律意识，抑制由滥用权力而造成的腐败现象的发生。

（三）、建立完善公示制度，实行阳光操作。全面推行行政执法公示制，按照公开、公平、公正的原则，实行执法主体、执法依据、执法程序、处理意见与结果、执法监督和自由裁量权的处罚细则的“六公示”。自觉接受社会监督，规范执法行为，增强执法透明度，做到公开、透明、文明、规范有序。在行政处罚窗口将所有处罚决定书按序列号排列，运用多媒体触摸屏进行公示，同时也要分门别类，便于查询监督。除法律规定应予保密的以外，应依法向社会公开，任何公民或组织均可依法查阅或复制。另外，设置监督意见箱和监督卡，为群众监督提供便利条件。

（四）、强化责任追究制，是控制和规范行政处罚权滥用的落脚点，也是最后一道屏障。要进一步明确法定职责，制定操作性较强的责任追究制，是规范执法行为的重要保障，是进一步提高政法队伍素质的必然要求。真正体现有权必有责、用权受监督、违法受追究，建立责权明确、行为规范、监督有效、保障有力的责任追究体制。