行政法对行政垄断的控制探讨

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一、行政垄断的法律界定

正确界定行政垄断的概念是深入认识行政垄断的逻辑起点。目前，我国法学界对行政垄断的制度规制主要集中于经济法领域且仅局限于传统的反垄断法。对行政垄断的概念界定，学界代表性观点主要可以分为两种：第一种观点将行政垄断界定为一种合法行为，不以违法为前提条件。第二种观点认为行政垄断是一种滥用行政权力的非法行为。行政垄断是一种合法行为还是非法行为的定性是决定其概念的关键，笔者认为，行政垄断的目的是排除、妨碍市场竞争。因此，对行政垄断的概念应当界定为：行政垄断是行政机关或行政机关授权委托的单位或组织滥用行政权力排除、限制竞争的行为。

二、现行行政法对行政垄断控制的缺陷与不足

行政垄断严重危害社会主义市场经济秩序，自其产生以来，我国行政法领域采取了大量措施对其实行控制。通过对我国行政法领域反行政垄断法律体系的反思，我们可以发现诸多缺陷与不足。主要体现在以下四个方面：

（一）立法形式散乱，没有建立起一套联系密切的法律体系

现行行政法对行政垄断控制的法律，既没有形成一部完整统一的反行政垄断法，也没有综合性的反垄断法典。首先，现行行政法对行政垄断控制的法律的立法形式混乱，不利于形成一个系统协调，统一有效的反行政垄断的法律体系。其次，反行政垄断的执法机关法律规定存在相互抵触的现象。反行政垄断的主管机构为工商行政管理部门，并规定物价管理机关、综合性经济部门和行业主管部门都是管理部门，这就导致了多头执法，部门执法的弊端。

（二）法律有效范围有限，无法实现全面制止垄断

我国现行行政法对行政垄断的控制主要集中在政府及部门的限制竞争的行为上。主体多元化，内容多样化需要反行政垄断立法应当是完整的。完整性要求既包括内容上的完整性和主体上的完整性。当前，我国行政法体系中，通常采取列举式的立法形式，这极易导致一些行政垄断形式游离于法律规定以外。我国当前法律对行政垄断主体规定是不完整的，仅限于政府及其部门，行政机关授权，委托的单位、组织将成为“漏网之鱼”。

（三）缺乏反行政垄断专门机构，无法实现针对性管理

工商行政管理部门能否担任反行政垄断的主管机构，值得我们深思。笔者认为，工商行政管理部门无力反行政垄断的原因有四：第一，多头执法，部门执法的混乱严重制约着工商行政管理部门的职权的发挥。第二，将政府及其部门滥用行政权力排除妨碍竞争的行为作为反不正当竞争的行为立法存在误区。第三，制约权限仅有检查权，没有决定处分权，只能对违法机关的上级机关提出处理意见。第四，独立性差。因此，我国缺乏一个独立、权威、高效的反行政垄断专门机构，无法实现针对性管理。

（四）缺乏解决行政垄断的法律救济渠道

行政垄断的目的是为了谋求部门利益，一般表现为地方政府或上级部门指使，授意下级职能部门作出具有行政垄断内容的具体行政行为。作为受害者的相对人的合法权益难以得到保障，这是行政垄断案件与一般行政案件的主要区别之处。实践中，一种行政垄断的状态可能表现为一系列具体行政行为的组合，即使对其中一个具体行政行为申请行政复议或提起行政诉讼都无力撼动整个行政垄断的根基。

三、反行政垄断的主要行政法举措

（一）转变政府经济职能

目前政府对企业的干预未彻底清除，因此，现行行政领域必须采取切实的措施转变政府的经济职能。首先，从观念上要树立反行政垄断的意识。其次，从实践上要明确政府的服务职能。政府应当从管理者逐渐过渡为服务者，为各个市场主体公平参与竞争提供良好的市场环境。最后，应当确立政府经济行政权的边界。政府不得作为市场主体，而应当成为市场的重要补充。

（二）借鉴国外经验，加紧制定专门的《反行政垄断法》

我国当前的反行政垄断的立法规定存在诸多缺陷，因此，制定一部统一的《反行政垄断法》是十分必要的。《反行政垄断法》应当明确反行政垄断的执法主体，借鉴国外经验，反行政垄断主体主要分为两种类型即欧洲大陆专门行政机关和美日等国的准司法性机构。我国可以借鉴美日等国建立准司法性机构‐反行政垄断委员会，其在人事、财政上依附于国务委员会，在业务上对国务院负责，并在全国设立类似于大区的二级机构，归属全国性反行政垄断机构的统一领导，以增强该机构的独立性。

（三）其他相关行政法律制度的完善

《反行政垄断法》的有效实施需要其他的法律制度的健全和完善。笔者认为，实现我国行政法对行政垄断的控制应当完善以下相关的行政法律制度。首先，扩大行政复议的案件范围。《行政复议法》对具体行政行为和抽象行政行为的规定均不完善且制度本身也存在着问题，应当将具体行政行为和抽象行政行为都纳入到行政复议的范围中来。其次，建立完善的行政审查制度。国外对行政行为均有完善的审查制度。

作者：王晓宁单位：辽宁大学法学院