农村突发性群体事件防治行政法新思索

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近年来，伴随工业化、城镇化进程的加快，在经济体制转轨、产业结构调整和社会转型过程中，各种利益和矛盾纵横交错，我国农村突发性群体事件时有发生，已经成为影响社会安定与和谐的关键因素。农村突发性群体事件频频发生，不仅凸显我国现行社会危机管理体系存在隐患与疏漏，而且也提示我们要创新社会危机管理的方式与思维。因此，如何客观看待我国目前农村突发性群体事件的总体态势，探析其成因，准确把握农村突发性群体事件发生的特点与规律，采取可行措施有效预防和化解农村突发性群体事件，是维护社会安定，构建和谐社会的一个重大现实问题。应星建构了情感—气场—群体性事件的理论框架分析突发性群体事件的发生机制，秦燕运用构建的变迁—结构—话语理论框架阐释了突发性群体事件发生的结构性诱因，刘德海基于事实———价值研究范式构建突发性群体事件的博弈均衡演化模型分析其演化方向和影响因素等。已有研究更多是从社会学、政治学、行政管理学科视角展开分析，考虑到“法治因素不仅是维护社会和谐稳定的原动力，而且也是导致突发性群体事件的一个重要诱因”。基于此，本文试图从行政法治视角，在分析农村突发性群体事件特征及原因的前提下，提出防治农村突发性群体事件的行政法治策略。

一、目前农村突发性群体事件的基本特征

目前我国现行法律都没有对突发性群体事件和农村突发性群体事件的概念和内涵进行明确界定。中国行政管理学会课题组认为突发性群体事件属于公共危机管理范畴，是因为人们内部产生纠纷和矛盾所带来的部分社会公众参与的带有威胁社会基本价值和秩序的公共事件。燕道成认为突发性群体事件内涵的界定要从群体事件的主体、性质、表现形式等客观要素方面考量，姜鑫也持有类似观点。中共中央办公厅、国务院办公厅2009年转发中央处理信访问题及群体性事件联席会议《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》的通知(中办发［2009］3号)把突发性群体事件的内涵表述成:因为人民内部矛盾产生，社会公众认为其自身合法权益受到损害，凭借围堵、聚集等非理性方式，向有关单位或机关提出要求、意愿等事件以及在酝酿、形成过程中的聚集、串联等活动。对群体事件的内涵界定明确了突发性群体事件属于人民内部矛盾范畴，阐述了突发性群体事件的诱因。目前，学术界也有很多学者认为突发性群体事件应该从中性予以定义，认为是多人形成或者制造的事件。就此，我们也可以从中性意义对农村突发性群体事件内涵进行界定，那就是在农村发生的或者与农民相关的突发性群体事件。目前，我国农村突发性群体事件具备如下几个典型特征:第一，事件发生时参与人数较多，组成人员成分复杂。参与农村突发性群体事件的不仅有牵涉直接利益关系的农民，而且还有与其利益无关的民众或其他人员。一旦发生农村突发性群体事件，全家、全族或全村人都会卷入其中。第二，事件发生牵涉的范围非常广泛。因为农村征地问题、突发的环境污染问题、重点建设项目问题、移民搬迁问题、村集体资产处置问题、基层发生的贪污腐败问题等与农民核心利益诉求息息相关的领域一般是农村突发性群体事件易于发生的关键范围。第三，群体事件引发的原因更为极端或具生产威胁性。通常说来，倘若农民的基本利益或者生存条件受到地方政府侵害或者威胁而又不能通过正当渠道合理表达利益诉求时，受害农户不得不通过制造群体事件来引起舆论和上级政府的注意，以期获得满意的解决效果。第四，群体事件的表达方式往往更具破坏性、对抗性和暴力性。往往采取群体上访、封路堵塞交通、集体聚集、聚众闹事、到党政机关大门围堵等不恰当方式，严重的甚至采取自焚、自杀或者打砸抢烧等极其极端的方式表达其诉求。第五，从产生的社会影响来看，发生农村突发性群体事件会给地方政府行政管理带来非常明显的负面后果，对维护社会和谐和社会秩序有序运行产生十分不利的影响。

二、农村突发性群体事件产生的成因探析

许多因素都可以导致农村突发性群体事件发生，从行政法治视角考察，主要是由如下因素导致的:

(一)行政权力行使失当欠规范

农村突发性群体事件就其产生根源而言，是农民这一弱势群体采取过激行为不恰当表达其利益诉求的一种方式。农民采取极端方式表达诉求的原因或根源在于地方政府行政权力行使失当欠规范。主要表现在以下几个方面:首先，规范地方政府行政权力的政策或法规制定滞后于现实需求。虽然目前《刑法》、《治安处罚法》、《集会游行示威法》和《信访条例》等法律法规、条例涉及到突发性群体事件的处置。但是，现行制度、规定中义务性、禁止性的规定多，没有形成权力设置、组成、行使、保护的完整体系，设计缺位导致其在实践中缺乏普遍认同的基础。譬如我国为了稳定农村土地承包制度，普遍实行“增人不增地，减人不减地”的农村土地政策，这就会给那些人口增加的农户带来不满，留下安全隐患。其次，地方政府采取的不恰当决策。许多农村突发性群体事件往往是地方政府行政决策失当引发的。主要表现在行政决策过程缺乏风险评估，没有吸收、倾听农民意见诉求，导致政策出台就招致农民的抵触，难以得到农民的拥护和支持。如2014年10月发生的云南晋宁富有村村民与泛亚工业品商贸物流中心项目施工冲突，导致8死18伤的惨痛教训。第三，地方政府行政不作为与乱作为。发生的许多农村突发性群体事件追根溯源往往与行政执法人员执法不规范、不严格，野蛮执法或者放弃执法有关。因为行政执法规范性不够，执法相对人抗法不守法，不仅会导致法律权威性失效，而且还会引发农村突发性群体事件。如2011年9月发生的广东乌坎事件，事件发生之初就有6辆警车被砸，引发警民关系紧张。

(二)农民利益诉求缺乏表达机制

我国不时发生农村突发性群体事件，同农民利益诉求缺乏表达机制有非常密切的联系。目前，绝大多数农民利益诉求大多通过个人或小团体泄愤的方式自发进行，具备典型的分散性特征，明显缺乏组织依托。作家有作协、工人有工会、但农民没有农协，农民作为中国人口最大的群体既没有全国性组织，也缺乏专业协会，这也导致其利益诉求难以得到恰当表达。因此，在农民合法利益诉求得不到满足招致侵害受损，又缺乏为其代言的组织为其表达利益诉求时就会爆发农村突发性群体事件。同时由于农民文化水平普遍较低，对法律规定熟悉程度不够，往往把维护利益诉求的希望寄托在政府上级部门的领导批示上，普遍奉行“信上不信下，信访不信法”态度，但真正获得领导批示的得到真正解决的诉求少之又少，于是有些农民往往采取扬言自焚、爆炸等方式期望获得上级领导的注意和重视，结果带来社会的无序和紊乱。而基层地方政府基于维护社会稳定和信访压力，不惜动用警力强行截访、限制上访对象人身自由等方式，这又恶化了基层地方政府同上访群众的关系。

(三)基层政府与农民关系失范

在我国现行基层政府公共管理实践中，权力至上、官本位的传统思想观念根深蒂固。一些基层地方政府官员忘记了党密切联系群众的优良作风，行动或行为上不自觉地表现出高高在上，唯我独尊的态度，动不动就对老百姓表现出盛气凌人，极易导致干群关系紧张进而引发农村突发性群体事件。在具体工作方法上，基层地方政府干部不是采取与老百姓平等交流的方式，妥善平息、化解矛盾，而是采取强制、命令的办法，随意使用警力，利用暴力机构采取暴力办法化解人民内部纠纷和矛盾。在某些地方官员看来，农民天然低人一等，农民维护自身权益往往被视为“刁民”、“抗法者”和“暴民”，一旦发生农村突发性群体事件，地方政府往往倾向于将人民内部矛盾转化为“敌我矛盾”，基层地方政府同农民之间的关系变得非常紧张。因此，农村突发性群体事件发生原因之一便是部分基层地方政府官员不能真正践行以人为本的理念和科学处理二者关系，行为失当、关系失范，导致矛盾长期得不到有效解决，引发农村突发性群体事件。

(四)法律救济渠道阻碍不畅

司法是实现社会正义的最后一道防线，司法腐败不公、法律救济渠道阻碍不畅不仅影响农民对司法的信任程度，而且也会直接或间接导致农村突发性群体事件的发生。譬如有些基层地方政府规定地方法院必须按政府意志办事，牵涉农村土地征用与房屋拆迁的案件一律不受理、不立案。法定救济渠道难以真正发挥农民权益保障功效，而基层地方政府又不依法行政，侵害农民合法利益诉求，这样势必引发农村突发性群体事件。即使历尽艰辛得以立案，审理机制不合理使得司法在解决社会纠纷与矛盾中的公信力非常欠缺，所有，农民希望获得权利救济首先想到的不是通过法院诉讼获得权益保障，而是无奈走上漫漫上访路，以此希望获得制度化的利益抗争。

三、农村突发性群体事件的行政法防治策略

(一)加强公权力约束的立法，规范政府行政权力的行使边界

首先，要对规范行政权力行使的法律、法规和规章制度进行梳理、规范，切实在源头预防农村突发性群体事件的发生。一是在立法环节上除了解决房屋拆迁、保护环境和土地征用的问题外，还有充分考虑农民作为利益弱势群体的立法保护，健全、完善相关法律、法规对农民利益的保护体系和保障程度。二是在立法方式上要充分调动社会公众的参与积极性，完善立法程序，确保农民的利益诉求在立法中得到充分体现，反映农民的意见和呼声。其次，要采取可行措施，确保制定的法律、法规得到真正执行，尽可能减少农村突发性群体事件的发生。一是要对基层地方政府的决策制度进行完善，通过民主、可行决策，将公众参与、专家设计与论证、政府决策有机结合起来，从源头化解和预防冲突矛盾。凡是关系到农民切身利益的决策一定要充分征求农民意见，充分表达其利益诉求，在综合考虑农民意见的基础上制定政府决策，尽可能维护农民合法权益，通过风险评估，减少矛盾安全隐患。二是要确保法律、法规得到切实履行。目前，许多农村突发性群体事件往往同基层地方政府不作为、乱作为和执法不公有关。一些本不严重的纠纷和矛盾往往因为处置不力、不及时引发为农村突发性群体事件。所以，有必要公开行政、透明行政，实行信息公开，阻止有碍维护社会稳定的谣言扩散，同时从执法程序上严格规范行政人员的执法行为，更好地服务农民，倾听农民的意见和呼声。

(二)建立维护农民合法利益的组织，健全农民利益诉求表达机制

要真正避免或者减少农村突发性群体事件的发生，就要充分发挥各类社会组织在农民利益维护、反映过程中的正面效应。有必要成立符合农民特征、满足农民需要的各类组织，譬如农民专业合作社、农会和农协等等，解决农民利益诉求的分散性和个体性弊端，发挥组织效用，最大限度维护和保障农民的利益诉求。因此，基层地方政府要加大政策支持力度，增加财政资金投入，加大对农村社会组织的培育和扶持力度，引导和鼓励农民通过组织以合法方式表达其利益诉求，防止出现纠纷与矛盾的激化。与此相对应，要正确处理村集体同农村各类社会组织的关系，充分发挥各自的功能和作用，形成良性互动。同时，基层地方政府要充分利用现代大众传播媒介、互联网技术、微博、微信等渠道、技术和平台让农民充分认同和理解政府的行政决策，从源头和根源防止发生农村突发性群体事件。

(三)理顺地方政府与农民的关系，构建平权服务型政府

首先，基层地方政府官员要真正树立起与农民平等的法治观念，妥善处理公私权力二者的关系。法治的核心是依法治官而不是官员治民，只有把公权力放在笼子里，行使范围限定在特定的区域内，才能真正做到所要求的“权为民所赋，权为民所用”，才能真正使公权力确实为农民群体提供真实有效的公共服务，改善地方政府与农民的关系，建立起“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”的平权服务型政府。实现基层地方政府角色的真正转变，用对等的身份平等对待包括农民在内的社会公众，实现社会和谐。要达成此目的，一是需要进行公私综合治理，转变政府传统角色，实现有效治理社会公共事务的目的;二是对政府行为进行重塑，构建多元对话机制，确保基层地方政府与农民的联系渠道通畅，及时回应农民的呼声和利益诉求，避免纠纷和矛盾的进一步激化和升级。

(四)优化整合救济资源，确保行政法律救济渠道通畅

农村突发性群体事件发生凸显我国现行行政法律救济机制的不足和欠缺，而有效防止农村发生突发性群体事件就亟待优化整合现有救济资源，确保行政法律救济渠道通畅。一是整合现行法律、法规制度资源，切实保障农民的合法利益诉求。第一，在法定救济与信访渠道间要限制信访处理实体的功效，将信访救济机制改造成为行政诉讼与复议救济的过滤和补充机制，最终纳入到复议、仲裁、诉讼等法定救济途径之内。第二，要充分利用好现行行政复议、调解、监察、仲裁和裁决制度等等，理顺他们之间的相互关系，充分发挥这些制度的真正作用，起到预防农村突发性群体事件发生的作用。作为依法行政的重要实现方式，要充分发挥人民法院的作用，使其真正成为预防农村突发性群体事件的核心力量，尽快修改并完善我国《行政诉讼法》的相关规定，要对受案范围的规定拓宽，增大适用简易程序的范围，增加团体诉讼等新的诉讼种类。与此同时，要采取可行措施加大司法体制的改革力度，真正改变基层地方法院的行政化、地方化特征，增强司法独立性，维护司法权威，提高司法公信力，引导农民选择法制渠道维护权益、化解冲突。只有这样，农民的合法利益诉求才能在法律框架内得到有效解决，也才能真正预防和化解农村突发性群体事件。

作者：刘昕 单位：邵阳学院政法系