我国行政法法典化的思索
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【内容摘要】行政法典作为行政法理性认识与规范体系成熟的标志，是行政法学者一直不断追求和探索的目标。长期以来，基于行政法调整对象的广泛性和行政关系的不稳定性，以及行政法的不成熟等原因，行政法法典化一直被人们认为是一项不可能完成的任务。但由于深入推进依法行政，加快建设法治政府，如期实现法治政府基本建成的奋斗目标，而目前行政立法的碎片化早已不能满足需求，民法典自2021年1月1日起施行，作为传统的“三大法”，行政法法典化呼声强烈。当前行政法法典化也具备理论研究的支撑、立法经验的积累以及域外研究的借鉴等有利条件，行政法的法典化在我国不仅必要，而且可行。
一、阻碍行政法法典化的原因分析
一直以来，阻碍行政法法典化的障碍一直出自技术层面。目前有三种学说即行政关系广泛说、行政关系易变说和行政法不成熟说。这三种学说，笔者就不再展开，这三种学说虽然存在一定的道理，但却是阻碍行政法法典化的根本原因。于此，笔者将这几种学说进行展开讨论。首先，就行政关系广泛说而言，笔者认为欠缺说服力。行政关系公权力依法对社会关系进行调整，其范围虽然广泛但仍在社会关系的范围内。宪法从政治制度、基本权利等各个方面对一个国家制度的建构和运行作出最基本的法律规范要求，就论调整关系的复杂性而言，任何法律都比不过宪法。而宪法典是一个国家最重要的成文法典，1954年我国就制定了第一部社会主义宪法，若宪法关乎一个国家的根本制度，所设定的法律制度更多是根本性制度或者是原则性制度；行政法典是规范具体制度，与宪法相比不太准确，与和行政法相同的民法、刑法进行比较似乎更适合，然而行政关系广泛也不能与民法所调整的社会关系相比较，民法调整的是人身关系和财产关系，几乎相当于一个人从出生到死亡的全过程。行政法也不能说调整范围宽于民法。笔者认为行政关系广泛说是说不通的，其不能解释民法和刑法的法典化，也不能解释行政关系稀少的近代西方未产生行政法典的原因。其次，就行政关系易变说而言，持此种观点的学者主要是考虑到社会事务变化多端，制定统一的行政法典会使得行政机关成为简单法律执行者，在多种多样的社会事务中行政机关难以应付，但笔者认为此种担心毫无必要。统一的行政法典不是将所有的法律规范进行简单的归纳，而是将行政法律以一定的立法技术和逻辑进行归纳整合，形成行政法典。要想将所有的行政法律纳入一部法典中也是不可能实现的。就如民法，在民法典施行之后，其位阶的特别法，仍然是有效的，行政法典不会让行政机关成为简单的法律实施者，而会保留自由裁量权，《立法法》所赋予行政机关的行政立法权仍然保留。因此行政机关依然拥有面对丰富多彩的社会事务的应急能力和回应性。经过多次调整变动，仍然没有阻止刑法典的诞生，反而促进了新刑法典的产生。综上，笔者认为：不论是行政关系的易变性还是其他社会关系的不稳定性都不是不能制定法典的理由。最后，就行政法不成熟说而言，笔者认为对于当今世界鲜少有行政法典存在的原因，此种说法有一定的说服力。目前，世界各国对行政法典的推进程度差异较大的原因在于各国的政治制度与政治体系可能会存在较大的区别，本质上都是为了约束公权力的行使。在约束公权力行使方面，各国都在以自己的立法模式予以规制，我国行政机关的权力与世界上一般国家的行政机关权力相比，更为广泛，也更需要进行规制；其他国家没有行政法典，一定程度上代表了行政法在世界范围内是不成熟的，另外也说明不是每个国家都需要将行政法法典化。基于我国国情，笔者认为将行政法法典化是必然趋势，况且任何一门学科都是从不成熟到成熟的，没有任何一门学科在发展时就具备了可以法典化的水平。而且行政法不成熟说能够解释行政法至今没有法典化的原因，却不能否定其未来法典化的趋势，随着行政法的不断发展以及行政法学研究的深入，行政法完全可以像刑法、民法一样实现法典化。
二、行政法法典化的必要性
我国行政法学教授姜明安较早提出了制定行政法纲要（或行政法通则）的建议，主张将整个行政法基本原则和最基本的行政法律规范集中规定于一个统一纲要，作为整个行政法律规范系统的核心。①但由于我国行政法起步较晚，体系尚不成熟，加上我国大部分学者对行政法法典化的认识有偏差等原因，致使行政法法典化一直未被提上日程。而现如今，我国存在着强烈的行政法法典化需求，主要表现在以下几个方面：建成法治政府的基本需要。依法治国的目标之一就是要建设法治政府。法治政府建设的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》（以下简称《纲要》），国家正在推进法治政府的建设，国家已明确基本建成法治政府的施工图和路线图，中国特色社会主义法制体系基本完成，行政行为有法可依已得到基本遵循。但对于行政行为的监督和追责体系尚未完全健全，而监督和追责体系是建设法治政府极为重要的一环。行政法法典化可以使行政行为处于一个全面监控的体系中，真正落实了行政行为全程接受法律的监督，推进中国特色社会主义法治政府的建设。《纲要》中提出法治政府的七大标准，其中目标之一就是依法完备行政体系制度，行政体系制度完善最重要的就是对政府的行政行为进行全面的制度完善，《纲要》中也明确表示，政府要依法全面履行职能但又要把控政府越权的风险，因此要对行政行为进行法律监督，确保行政行为全程都有法律责任的风险承担。目前行政法律规范庞杂，整合行政行为的行政法典对行政制度体系的完善至关重要。《纲要》作为一个大纲性的文件，对法治政府建设有着纲领性作用，但不具备法律强制力，如何确保法治政府能够达到这七大标准，最重要的是行政法的规范。目前我国因为不存在行政法典，对行政行为都需要找到每部具体的行政法法律，对一般行政行为没有一般性的规定，对一些行政行为只能从合法性与合理性这两个抽象的法理来理解与适用。如果可以将行政行为划分为具体的环节，从它的形式到程序再到责任，使之规范化，对统一的框架结构进行调整，那么无论是法治政府还是法治国家的建设都有了统一的行政法典的规范和指引。行政程序法的法典化停滞不前。由于行政法学者的不断呼吁，2003年曾将行政程序法法典化纳入全国人大的议事日程中。甚至希望通过地方行政程序的法典化从而在此基础上制定统一的行政程序法。但是，行政程序法至今未能顺利出台。分析其主要的原因，笔者认为是行政程序法名不副实。我国台湾地区已经有“行政程序法”，但是其内容也不是简单的程序法，而是夹杂了实体法的内容，类似于一部行政法总则的行政程序法。将行政法的程序法进行法典化的首要目标是限制行政机关的权力，如果将实体法和程序法整合成一部法典，既赋予行政机关的权力同时又限制了行政机关的权力。因此，或许直接使行政法法典化仅仅使行政程序法法典化更能为行政机关及普通群众所接受。刑法、民法相继法典化，要求行政法尽快完成法典化。我国刑法早已于1979年率先完成法典化，并经1997年的全面修订而趋向成熟。当今社会刑法思维仍然占据主流地位，社会的变革和发展一直催促着刑法的不断完善，系统修订刑法典的呼声不断。我国民法的发展成果也很丰硕，1986年4月《民法通则》出台，打开通向市场经济的大门，在我国民法发展史上是浓墨重彩的一笔；2017年3月，《民法总则》问世，标志着民法典总则编纂任务完成；2020年5月28日，十三届全国人大三次会议表决通过了《中华人民共和国民法典》，标志着我国私权治理体系的雏形基本形成。相比于刑法和民法的繁荣兴盛，我国行政法的发展似乎有些落寞，相对于刑法和民法对行政法的挤压来说，更重要的是我国法律体系因缺少行政法典这一环而不甚完整，因此对于刑法、民法法典化的最好回应便是行政法的法典化。
三、行政法法典化的可行性
一部法律的出台应当综合考虑该法律出台的必要性。在具备必要性的同时，要考虑法律出台的可行性，只有同时具备了必要性和可行性才能成功出台一部法律。对于行政法典，必要性已经阐明，可行性也已经具备。随着行政法学科的发展，当下行政法已经拥有法典化所必需的现实条件及实践、理论资源。首先，我国行政法的立法经验可以学习。行政法的法典化并不是完全另起炉灶重新拟定一部法典，而是对现有的行政法律规范进行整合，并且进行一定的增补，使其形成一个具有内在逻辑关系的法律体系。我国在中央和地方都进行过大量的行政立法，据权威机构统计，中华人民共和国成立以来我国行政法的立法数量远远超过其他部门法的立法数量，虽然其中或多或少有些质量有瑕疵的法律，但也不乏高质量的立法作品，如我国出台的《行政处罚法》，注重对行政相对人的权利保护，注重对行政程序的规范，是我国行政立法的重大进步，在立法技术和规范内容上都对行政法典的制定有指导意义。过去我国行政立法弊病在于重实体，轻程序；重行政主体，轻行政相对人，行政法规往往过于笼统，过于原则化，缺乏可操作性，以至于实践中行政案例出现同案不同判甚至难以适用的局面，后来进行解释或修改也会损耗大量的立法资源，这些过去的立法经验及教训对行政法典的出台有重要的现实意义。其次，我国行政法的理论研究成果可以转化。二十世纪八十年代我国的行政法理论研究成果不仅仅在数量上有了明显进步，质量上也成果喜人。一方面，从事行政法理论研究的学者越来越多，就行政法基本命题的探讨等问题学术界已经形成了较为一致的理论共识。在某些问题上虽然观点有些分歧，但各种观点也差不多可以充分展现，为通说的形成奠定了基础。进一步转化整合目前既有的行政法理论研究成果，是有可能转化为具体法律规范的。可见，我国行政法法典化并非要从贫瘠的土地里开出花来，而是有肥沃的土壤和充足的水源予以滋养的。再次，域外行政立法及行政法典的探索经验可以借鉴。行政法虽然因为基于政治体制不同，而在具体制度规范设计上有很大的区别，导致行政法法典化具有很大的困难性，但是其本质上有一些通用的原则规范，世界各国对行政法典的探索早已有之并从未停止，但基于行政法法典化有较大困难，域外行政法法典化几乎是围绕行政程序法的法典化展开的。德国在制定行政法典上有较多的尝试，早在1836年德国的一个联邦就通过了一部关于行政法基本原则的法典，但限于实际情况，当时并没有得以实施，后来在1883年公布的《普鲁士邦行政法通则》和次年公布的《巴登邦程序法》，都是行政法法典化的立法尝试的典型代表，1976年德国《行政程序法》的颁布被视为“行政法总则的法典化”，是“德国行政法学的总结晶”。②在行政程序法法典化方面，1889年西班牙的《行政程序法》是以行政程序法典性质出现的第一部行政法。除此之外，1994年荷兰的《行政法通则》是迄今为止世界上唯一一部内容较为丰富、完整的行政法典，对我国制定统一的行政法典具有重要的借鉴意义。③我国从未进行过行政法典的立法尝试，有必要从域外各国行政法典的探索中吸取立法经验。最后，我国行政改革的实践智慧可以提炼。我国目前在各个方面都在进行深化改革，在行政机关上也在大规模地改革，每次改革背后都有法律制度作为制度保障。因此，行政法的发展与行政改革是相辅相成的，每次的行政改革都能够引起对行政法的探讨，行政法的发展也会促进行政制度与治理的改革，这都给行政法法典化奠定了基础。
四、结语
由于我国目前立法技术与水平有限，几年内出台一部行政法的法典存在很大困难，甚至可以说是不可能的，但是将行政法法典化又是必然趋势。因此，笔者认为，可以先逐渐构建一个行政法典的大框架，并保留一定的空白，逐渐进行填充，以待之后可以形成一个完整的结构模式。针对此种构想，笔者认为应当尽快制定行政法总则或者统一的行政程序法，将适用于一般行政领域的原则归纳提炼，并以立法的形式确立，将目前的行政程序法律规范加以规范整合，以便确定行政法领域基本原则和统一裁判尺度。笔者畅想并期待着，全面建设小康社会的同时必然会推进行政法的法典化。
作者:王恩国 单位:山东众成清泰（西海岸）律师事务所
