环境行政主体现状及改进策略

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环境行政主体是随着环境行政法的诞生而出现的一个新概念，他是行政法的一个下位阶概念，行政主体是指“依法享有国家行政权力，以自己名义实施行政管理活动，并独立承担由此产生的法律责任的组织”。应松年教授将行政主体界定为：“依法享有国家行政职权，代表国家独立进行管理并独立参加行政诉讼的组织”。在行政法理论的基础上，结合我国环境行政法、环境行政管理的相关理论，并通过细致的比较分析，笔者认为，环境行政主体是指参加环境行政法律关系，依法拥有环境行政权，能以自己的名义行使行政职权，并能够独立地为自己行使行政职权行为产生的后果承担相应法律责任的国家机关或者社会组织。目前我国的环境行政主体理论和实践都存在着许多问题，主要是由于当前的环境行政管理体制虽然是由全国人大立法监督、各级政府实施、环境保护行政主管部门统一监督管理、各有关部门依照法律法规规定实施监督管理的模式，但我国环境管理工作起步较晚，有很多不够完善的环节，同时由于行政主体理论的自身缺陷而导致。

一、我国环境行政主体现状及问题

（一）环境行政立法及主体设置方面

我国目前还没有一部专门的“行政机关组织法”，环境行政立法并不先进，没有从上到下建立有明确法律根据的行政机构。在环境行政管理方面当然也不例外。从目前的立法来看，不论在中央还是在地方，都没有专门的“环境管理机构组织法”或环境管理及环境行政主体设置的法规和规章。有关环境管理机构及环境行政主体的设置及其职责分工的规定散见于各有关法律、法规和规章中，有的甚至以党委或政府的红头文件下达，所以环境管理机构及环境行政主体经常处于变动之中，而且各地方也不统一，从而大大影响了环境管理机构及环境行政主体的稳定性。这种立法上的缺陷加上行政主体设置条件过低，导致了环境行政主体设置出现重复现象。并且，由于我国在改革过程中只注意对新机构的授权，不注意对原有机构及其相关职能的撤销，使得环境行政主体重复设置的现象频出，出现争权或推诿，行政效率低下等现象，这种现实问题更加迫切要求我国在环境行政管理立法方面进行科学地划分每一个部门的职能。

（二）环境行政执法方面

环境执法是环境行政主体依照环境相关法律的规定，代表国家行使环境监督权力所采取的具有法律效力的行为，是环境立法和国家管理环境职能实现的保障。环境行政执法主体通常是地方各级人民政府和其所属的环境保护行政主管部门。在目前的环境行政执法实践中，环境行政执法主体的执法权限不足，手段不够充分，各级环护部门只能通过申请人民法院强制执行的方式来迫使不履行环境保护法律义务的行政相对人履行义务。环保机关普遍缺乏像查封、冻结、扣押、没收等执法手段来保障环境行政执法的权威性，常常只能眼看着层出不穷的环境违法行为而束手无策，这也是环境保护出现软弱状态的重要原因。同时，市场经济的发展使环境监督管理工作日趋专业、复杂化，但我国目前环保执法队人员的数量有限，能力素质偏低，而且物质装备较为落后，执法的设施不健全，严重影响了环境执法水平。

（三）环境司法、环境诉讼方面

中国的行政主体理论是舶来品，我国的行政主体理论强调单个行政机关的独立性，环境行政主体是在行政主体基础上诞生的，在通常情况下，如地方各级人民政府都是独立的环境行政主体，而各级人民政府的环境保护、土地等行政主管部门也都是独立的环境行政主体。但他们的意志和利益是不完全相同的，特别是各级人民政府和其所属的环境保护主管部门之间的利益冲突是非常明显的。在我国，对环境案件的处理过程中，环境保护行政主管部门既要依法行政，严格执法，又要接受和服从同级政府的领导。但是政府要发展经济，必然对当地政策扶植的企业进行保护，当企业实施污染或破坏环境的行为时，环境行政主管部门的执法就可能受到所属政府的干预，但如果环境行政专管部门服从政府，不履行执法职能，又会受到受害人的指控，此时，环境行政主管部门就会成为行政诉讼的被告，代其所属的政府受过。这就产生了“形式被告”这种现象，该现象最大的危害是严重弱化了行政诉讼的功能，偏离行政诉讼监督行政机关依法行使职权的基本目标。而即使环境行政主管部门自身真正的成为了行政诉讼被告，为他们造成的损失承担责任和赔偿的主体不是自己而是国家。

二、我国环境行政主体的完善

（一）完善环境行政主体设置原则

1.必要性原则。是指应当根据国家政治、经济和文化发展的需要，在必要的情况下设置和变更环境行政主体。比如现行行政主体行使新的环境行政职权已经不能适应发展的需要，使得及时变更行政主体已经成为发展的必然要求。与此同时，行政机关的设立，在某种程度上，缩小了公民私法自治的范围，减少了公民可以自觉参与保护环境的机会，要鼓励和支持环境保护领域民间组织的成立与发展，这样才更能发挥群众参与环境保护的作用。因此，国家应当在必要时设立环境行政组织进行管理。

2.节约原则。一方面，在设置和变更环境行政主体时应尽可能减轻国家财政负担,以最小开支产生最大效益。另一方面，环境行政主体的设立应当在满足必要性原则的基础上尽可能保证行政效率的最大化。

3.利益兼容原则。在授予某一机关环境保护职权时，应当事先考察此环境管理职权是否与该机关的其他职权和职责相冲突，是否兼容。例如，评价对象与评价依据的数据来源应当尽可能没有组织上的利害关系。在是否将环境保护职权授予非专门环境管理机关时，应当首先考察是否符合该原则。

（二）完善环境行政主体设置

环境行政主体也是行政主体的一种,因此在环境行政主体设置和变更过程中要严格遵循提议、论证、审议、表决、公告、备案等各个原则和程序，以避免行政主体设置混乱、层级不清、权责不明的情况,减少或避免环境行政主体的纠纷和争议,从而保证各级环境行政主体能依法定程序、法定职权从事行政活动,实现依法行政。

笔者认为，在实践中对于环境行政主体在设置方面应该提高拥有设置权限主体的位阶和层次，并且环境行政主体应由立法机关依法设定，这样比依行政条例设定更具稳定性，同时应缩小法律、法规授权范围，规范环境行政主体的设定。我国的环行政主体的设置应当由省级以上人民代表大会决定。这样，一方面有利于防止行政权力的专断，另一方面避免增加新的环境行政主体而增加财政负担和人员配置。因此公民权利的限制应当以法律来规定。而且，现实也告诉我们，由行政机关自我精简机构和人员，往往得到的结果都是精简———膨胀———再精简。政府在调整内部机构的设置时，应当遵循全国人大和地方人大制订的机构和人员编制法。

（三）国家及一些公务组织也应纳入环境行政主体的范围

国家作为统治权的执掌者，其行使行政、立法、司法等完整的统治权，在实施行政权，完成行政任务时，国家是行政权利、义务的最终归属者。在我国以往的行政主体理论中，国家作为行政主体被长期忽略。国家的权力来自人民，国家具有独立地位，可以独立承担责任，因此理所当然可以成为行政主体。《中华人民共和国环境保护法》第四条明确规定:“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”由此可见，环境的保护及管理是作为国家的一项基本行政职能存在的，国家担负着各项环境保护的监督、管理职能，是名副其实的环境行政主体。我国名副其实的行政主体应当是国家以及地方各级人民政府。

我国的环境行政法主体理论中，一些公务组织也应当被列为环境行政主体。由于现有的“法律法规授权的组织”难以概括在履行公共行政职能的社会组织概念中，因而必须以新的概念代替，在这方面，笔者建议引用大陆法系国家目前普遍认可且较为成熟的“公务法人”概念，作为国家及地方各级人民政府之外的第三类行政主体。一般来说，只要某一组织所采取的行动是基于实现公共利益的需要，且在客观上维护了一定范围的公共秩序或提供相应的公共物品，并对个体的权利有着重要的影响，那么类似的组织就可以被认定为公务法人。我国目前现实生活中存在着大量的公共事业单位（如高等学校）、社区组织（如社区居委会）和行业组织等都属于公务法人范畴之内。同样只要某一组织所采取的行动是基于现实保护环境公共利益的需要，且在客观上维护了一定范围的环境管理保护秩序或提供了相应环境管理保护所需的物品，并对个体的权利有着重要的影响，那么这些组织作为环境保护方面的公务法人同样也可以成为环境行政主体。