消防执法中断之分析
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执法思想层面有偏差
(1)执法创收。尽管近年来，各地地方财政对消防部队的投入逐年增加，但公共财政保障能力相对有限，消防部队执法执勤任务日益增多、职能极大拓展，消防部队营房、文化、装备建设发展迅速，基层消防部队消防业务经费仍然是捉襟见肘，把执法作为创收手段，以罚代停、片面追求罚款的现象依然存在［4］;在行政审批时也是单位利益至上，有利就办，只要罚款赞助到位，立即挥笔盖章放行。(2)权力至上。少数消防执法人员习惯于按照领导意志和领导批示办事，以领导和上级机关是否满意作为评价执法工作好坏的标准，当权与罚发生冲突时，往往屈从权力、忽视法律。(3)少数执法人员有个人私欲。少数消防执法人员职业道德败坏，拜金主义、享乐主义思想严重，“不给好处不办事，给了好处乱办事”，借执法办案之机索拿卡要、贪污受贿。
执法模式层面有弊端
(1)“运动式”消防监督执法治标不治本。近年来，一旦发生社会影响重大的火灾或者临近重大节会消防安全特防期，消防部门往往采取多部门联合、多警种联动，集中警力实行大兵团作战的形式开展火灾隐患排查整治［5］，从2008年北京奥运安保、2009年国庆六十周年大庆安保、2010年上海世博会安保、2011年“清剿火患”战役到2012年党的十八大安保，“运动式”消防监督执法周而复始，一味贪求大而全，讲速度、求数量、重排名，基层消防部门苦不堪言，这种做法助长了执法随意性和形式主义，使得执法效益和质量大打折扣。(2)消防审验制度缺陷、部分处罚起点太高等易引发社会矛盾。消防审验制度改革后引入了备案制度，出发点是为了方便群众办事。但在实践中，建设单位未按规定报送备案的处五千元以下罚款，责令五日内改正，逾期未改责令停工、停用，工程建设如火如荼、大楼已投入使用，要停工停用，仅仅就因为单位逾期未备案?而报备未被抽到的单位则万事大吉，反差如此巨大?势必将引起行政相对人的强势对立。《消防法》规定公众聚集场所未经消防安全检查或者经检查不符合消防安全要求擅自投入使用、营业的责令停产停业，并处三万元以上三十万元以下罚款，有处罚起点太高之嫌，又停又罚，而且是大额罚款，一般的小场所难以承受。(3)强制执行带来难以承受的责任。依据《消防法》规定，大量的责令停止施工、停止使用和停产停业应由消防部门执行，消防部门推无可推、退无可退，而实际上无法实现“三停”的工程和场所十分普遍，直接导致有70%～80%的“三停”程序中断，没有执行。而《消防法》第六十条第三款的规定则是行政强制法学理论中的代履行制度，在行政程序上无法可依尤其是未规定执行费用的收取程序，消防部门实施代履行的案例几为鲜见。
执法人员层面有缺陷
①消防监督执法力量不足。多数基层消防机构只有3～5名消防监督员，他们要面对大量的事务性工作、部队管理和救援执勤，真正专职消防监督执法的甚至只有1～2名，而聘请文职雇员也只能做些辅助性工作，面对多家监管单位、上百起火灾往往顾此失彼，只能选择性执法。②执法人员变动频繁、素质参差不齐。消防部队实行现役制，执法人员晋升、交流快，转业减员多，执法档案不规范，使得消防监督执法工作不具备延续性和长远性。基层一线执法人员长期处于疲劳战、应付战状态，得不到正规系统的培训。有的人对火调专业知识一知半解，不懂现场勘查和制图、不会发现和收集痕迹物证、不懂如何围绕火灾关键问题询问，对现场模拟试验、检材取样以及刑事办案更不清楚。
执法环境方面有影响
①地方党委、政府的干预。地方党委、政府为促进经济发展，“只要来投资，一切好商量”，注重经济效益而往往忽视消防安全，为一些所谓招商引资、承接产业转移重点工程开方便之门，要求消防部门特事特办、先发展后规范，消防部门往往也只能变通执行，消防监管力度弱化。②人情的干扰。当今市场经济充分发展，很多行政相对人为下岗失业人员、进城农民、失地农民，要扶持其创业发展，机械的采取罚款、关停、查封措施，法虽如此，于理不容;中国社会重情重义，消防部队和消防执法人员并不是活在真空之中，来自业务协作、友好共建单位的请客、说情也不少，法网柔情在所难免。
防止消防行政执法程序中断的建议
端正执法思想
①要坚决摒弃执法创收思想。消防部队建设发展业务经费的保障只有通过公共财政进行保障方为正途。就笔者所在地市情况来看，基本的业务经费财政保障还是能满足要求的，问题症结还在于举债搞建设、买装备，经费来源“吃杂粮”，罚款、赞助泥沙俱下，深刻影响正常执法，风险极大。消防机构是执法监督机构，执法创收有违立法、执法初衷。笔者建议要推动政府落实部队建设、装备采购责任，消防部队只管用，脱离经费筹集的苦海，更能腾出警力、集中精力抓防火、灭火和应急救援主业。②要坚决纠正权力至上观念。消防执法人员要做到忠于法律、不唯上，为领导当好技术参谋和智囊团，切实规避风险;领导干部也应熟练掌握相关法律法规和技术规范，做到不开口子、不打招呼，尊重法律、尊重技术。③要坚决清除不法之徒。对那些为个人谋私利的不法之徒，败坏消防部队形象，影响和谐警民关系，要坚决予以清除，确保消防部队的纯洁性和先进性。
推动建立消防执法新机制、新模式
①要切实抓源头监管。笔者认为，热衷于“运动式”消防监督实则是“本末倒置”，人为的设置各种量化指标，追着火灾隐患排查、处理、整治勤于奔跑，牵扯源头审验、开业前检查的精力，导致火灾隐患存量难减、新量又增，陷入恶性循环。笔者认为，建审验收工作是火灾防控源头性工作，要加强、要抓长远。而对于备案以及已审批的项目，则动态监管不容忽视，对于及时发现和消除火灾隐患、纠正违法行为以及投入使用后的监管无缝对接创造良好的条件。②集中警力在高危场所。在当前公众消防安全意识普及不足情况下，防控重特大火灾特别是群死群伤恶性火灾事故仍是消防部门当前乃至今后相当长时期的首要任务。笔者建议通过推行消防安全评估实行信用分类监管，将警力集中在人员密集场所、易燃易爆场所等高危场所，提高针对性和有效性，发挥消防监督对社会消防安全的宏观控制功能，促进单位责任主体意识的形成，以避免陷入大面撒网、广种薄收的不利局面。③加强强制执行工作。笔者认为，执法中断尤其是“三停”执行率极低是执法最大的不严肃，也承担最大的风险。笔者建议，充分借鉴建设、规划、城管等其他行政机关实施代履行的成功经验乃至依托其代履行队伍，遵循合理的代履行制度和程序，避免处罚执行上的中断，避免有限的警力浪费在代履行工作中。
切实加强执法队伍业务素质建设
消防机构是依法履行消防行政执法的主体，执法人员业务素质的高低，直接影响消防行政执法的效能，也是避免执法程序中断的关键所在。①要不断加强对执法人员培训教育的力度。笔者认为，除岗位学法练兵、执法技能竞赛等行之有效的手段外，执法人员在一定范围内的专题研讨、实地考察、授课讲学、跟班作业，更加突出实务操作和经验传承，能有效提高实际工作能力。②要配齐配强基层一线执法队伍，创造条件支持火调、法制薄弱岗位专门人才成才，尤其要加强既懂管理、又懂技术的复合型人才培养。笔者建议，为保持执法队伍的稳定，可推行职业军人制。③规范和完善执法程序。在推进警务信息化建设时，要周密考量、严格设计消防监督信息系统软件程序，通过软件控制避免执法程序的人为中断;要加强法律文书的制作和文书档案的管理，让每一项执法行为都能经得起历史的检验。
优化执法环境
各级消防部门在监督执法工作中要主动向党委、政府汇报消防工作的重要性、风险性和宣传消防法律法规的规定，定期报告辖区内重大火灾隐患整治、火灾隐患排查整治、消防违法行为查处等工作情况，努力争取党委政府的坚强支持。实践证明，党委政府在火灾隐患排查、处理、整改问题上态度越坚决，消防执法的干扰和阻力就越小，执法的效能也就会越高［6］。
本文作者：宁湘钢作者单位：郴州市消防支队
