行政紧急权力立法之反思

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存在问题

一是宪法规范缺位。我国在位阶最高的宪法中，并没有明确规定“行政紧急权力”；与此同时，除宪法之外的相关法律，如1996年的《戒严法》、2007年的《突发事件应对法》等尽管也没有直接提出“行政紧急权力”这一概念，但对其实体内容及行使程序都有实质性的规定。这种立法体例安排，不利于从宪法高度对行政紧急权力进行有效规制，也使相关法律规范行政紧急权力的正当性存在不确定性。二是过于偏重一事一议模式。前述立法体例呈现出典型的“一事一办”的特点，这样便导致相关法律繁复而庞杂，影响到应对紧急状态的效率，与立法规制行政紧急权力的初衷有所背离。特别是我国当前正处于社会转型时期，突发事件呈现出发生越来越频繁、规模越来越扩大、危害越来越严重、起因越来越复杂的趋势，一种紧急状态的发生，已很难将其归结为一种简单或单一的情况，仅仅依据某方面的单行立法来应对明显力不从心。因此，过于偏重一事一议的立法模式已不能适应时展的需要。三是集权特征明显。从前述立法规定的内容看，中央政府几乎是绝大多数情况下紧急行政权力的唯一行使者，立法的集权特征明显。集权固然能加强中央政府应对紧急状态统一指挥的能力，但也增加了这样一种可能性，那就是人手不足、效率低下。紧急状态一旦形成，往往会造成即刻的损害，倘若解决缓慢，只会让情况越来越糟，甚至导致出现大规模的混乱局面。此时，解决问题的效率就显得至关重要。如果能在集权型的同时，以自治型模式为补充，就能在紧急状态还处于萌芽状态时，由地方政府合法合理地运用行政紧急权力平息风波与解决问题，减少危害发生的可能性。

几点建议

一是宪法保留体例的确立。如前已述，由于宪法规范的缺位，导致行政紧急权力立法规制缺乏最高位阶立法的支撑，存在正当性不足的问题。在此后的改革中，应当考虑确立宪法保留体例，在宪法层面对行政紧急权力的存在与运用做宏观层面的界定。行政紧急权力的行使必然会牵涉到人权克减问题，但是人权克减至何程度，应该有一定的底限，“即便是紧急状态下的人权克减也应该符合宪法原则和宪法规定”（陈聪：“紧急状态下人权克减的法律规制”，载《北方法学》2009年第6期，第29—36页），确定最基本人权不可克减原则，这正是宪法理应所为之事。因此，在宪法中明确行政紧急权力就有了如下两个明显的优势：其一，使行政紧急权力有了最高法律效力之宪法为依据；其二，对紧急状态中人权克减的规定进行宪法保留，有效避免滥用行政紧急权力危及基本人权的情况。二是一事一议模式的重塑。有学者认为，“以单行的法律、法规形式规定某种危机事件及其应对措施当然有其明显优势：一是制定相对简单，出台及时，可以暂时避开某些困难问题或研究不成熟的问题；二是针对性强，能及时应对某类紧急危机；三是突出了不同危机事件及其应对措施的特点，使每类危机事件及其应对措施规定得比较细致。”（戚建刚：“我国危机处置法的立法模式探讨”，《法律科学》（西北政法学院学报），2006年第1期，第90—96页）但是，一事一议模式的局限性非常明显：其一，某些行政紧急权力在各种紧急状态中是普遍适用的，一事一议造成了立法资源的浪费；其二，忽视了行政机关的协调性，不利于行政紧急权力的及时行使；其三，可能出现同一行政紧急权力却有不同实体内容和程序手段的情况。当前我国对行政紧急权力的立法规制，正是这样一种混乱的现象。因此，要清理大量一事一议的立法规定，使各种不同的单行立法融入到自然灾害类法、事故灾难类法、公共卫生事件类法、社会安全事件类法、战争与动员类法等几部综合性法律中，减少一事一议模式的立法弊端。三是《紧急状态法》的制定与集权特征的弱化。如前已述，我国当前没有统一的《紧急状态法》，这既制约了行政紧急权力的作用范围，也使立法规制行政紧急权力的效果大打折扣。因此，一种可行的建议是将《戒严法》、《突发事件应对法》进行整合，重新制定出一部具有中国特色的《紧急状态法》。这部紧急状态法应摈弃一事一议的做法，体现一阶段一法的特征，即对紧急状态中各个阶段（如预警阶段、发生阶段、应对阶段、善后阶段等）各种行政紧急权力（军事管制、宣布紧急状态、宵禁、行政强制、行政征收、行政征用、行政指导、行政公开、限制公民人身自由等）的实体内容与程序内容作出明确的规定，以体现立法的针对性。同时，在《紧急状态法》中，在保留中央政府最终权威的基础上，通过一定的授权程序，充分调动地方政府行使紧急权力应对紧急状态的积极性，实现集权型模式与自治型模式的有机整合。

本文作者：吴卫军谈迅作者单位：电子科技大学