从公共服务理论探讨行政法学转型方向

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2014年召开的中国共产党第十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，再一次重申了我国关于依法治国、依法执政、依法行政的战略目标，并对法治建设部署了全新的规划，充分地结合我国国情和经济社会发展的现状。我国的行政法学的研究也呈现出了全新的方向和进展，在去年一年诞生了很多新理论、新成果，促进了我国行政法学的持续发展，其中结合新公共服务理论和行政法学的转型是研究的热点。特别是当前我国正处在一个历史的大变革时期，经济、社会发展中遇到了很多全新的问题，如何实现行政法学的本土化、不断地完善中国特色的行政法学研究，是行政法学改革的重要方向。为此，我们从公共服务理论的视角，分析国家治理和行政服务的相关基础，探索适应当前社会发展需求的行政法学改革方向。

一、公共服务理论视角下行政法学特点和缺陷

转型时期是我国当前社会使用频率最高的词汇，充分地概括了我国现在发展的现状。在当前的社会发展下我国的经济、社会、政治、文化等都处在一个变革时期，在这样的大背景下我们不得不提出行政法学的转型方向，这个转型时期受到了很多发达国家行政法学前沿理论发展的影响。一方面我国的行政法学的起点比较低，需要我们不断地吸收和学习其他的理论体系和研究成果，但是又不得不去思考与本土化的结合，而公共服务理论为行政法学的转型方向提供了理论支撑，两者在内在意义上契合，也促进了行政法学逐渐从法学的理论基础方向转移到公共服务的放权论。在公共服务理论视域下行政法学的特点和不足为：

（一）传统行政法学的特点

首先传统法学是以控权理论和个人权利主义为理论基础的，控权理论的核心思想和管理理念在行政法学的角度来看是对立的，管理论的思想是公共服务理论的异化，即官民对立的思想，充分地强调人民的权力。管理论认为行政法是一种行政管理的媒介，即是作为一个管理和行政的工具来看待的，充分的权力和权利的对立性，而行政法的目的是为了维护公民的利益，主张缩小行政机关的权限和范围，重民主、轻效率。其次是传统的行政学非常重视司法审查和行政程序，司法审查和行政程序都是为了限制行政职权的滥用，理论基础是传统的正义和正常程序的理论，并不存在公民服务的相关思想。最后是传统的行政法学非常重视和强调国家行政的核心地位，是基于控权论为理论基础的，因此对于行政的理解有一定的局限性，过多地重视国家的权利领域，因此对于社会服务和公民的权利较少。

（二）当前行政法学的不足

首先是当前的行政法学过多地重视和规范国家行政主体，对于社会行政、私人行政等的行政主体的法律地位却少有涉及。行政法学对于行政主体的规范主要目的是为了明确行政的法律主体，因此忽略了社会团体、个体等主体的权力行使和对行政权的影响性，但是关于行政范围的缩小也逐渐地成为当前行政法学适应社会发展的瓶颈，事实上并不能涵盖越来越复杂的社会与个人行政和权力的范围。所以其行政主体范围的缩小是当前传统行政法学的主要问题。其次是忽视和规范非强制性的行为，这也是当前公共服务理论中建立公共利益为基础的公共行政的主要矛盾，也就是说由于采用控权理论的传统行政法学对于公民权利的维护表现出一定的强制性，而对于公民利益和公共服务的相关的非强制性的行政行为和规范并没有做出明确的规定。最后是关于行政救济，现在的行政法学对于社会行政以及私人行政的审查还比较少，由于我国对于公众利益的行政行为约束的模糊，使得当前在公共行政领域的司法审查还比较落后，一方面是审查对象和主体不明确，另一方面对于国家行政、社会行政等政权有关的诉讼解决方法和权限职责的范围不清晰。

二、公共服务理论视角下的行政法学的转型

从功能和职责的角度来看行政法学的重建和改革与当前服务型政府的建设过程是统一的，在新的公共服务理论的视角下我国政府更加注重服务于公民、追求公共利益、重视公民权利和民主性建设。但服务型政府必须有健全的法治体系，为此就需要从国家行政以及与行政相关的对象约束政府的法治规范。为此必须充分结合公共服务理论基础，突出公私合作，以及民权与公权之前的对抗，探寻行政法学的转型方向：

（一）从控权论向管理和服务论过渡

我们以公共服务理论为重要的参考思想，那么行政法学的改革方向必须逐渐走向服务化。公共利益是公共服务理论的目标而不是附属产物，这是全新的公共服务理论中重要的特征，即建立公共利益和公共服务的过程并不能只是通过委托行政主体来完成。即行政法学的改革过程必须要解决公共行政机关与公共利益及服务之间的矛盾，一方面要保证公众的权利，另一方面也要重视政府作为行政主体的重要性。并试图建立一种行政权力与公民服务之间的良性互动关系，而公共服务理论在这个过程中扮演着理论模型的重要作用，为行政法学的转型工作提供一个基本的模型和框架。

（二）从国家行政向公共行政转型

公共服务理论的介入为行政法学的转型提供了更为广阔的视野，凡是涉及到与行政行为和行政职权的任何事物都被纳入到行政法学的理论中。从公共服务理论的角度出发，我们在公共行政的相关理论基础下提出了公共行政的概念，公共行政是包含了与行政有关的一些行政活动的统称，并对公共行政的范畴进行了界定，即公共行政必须是在具有行政法意义基础上产生行政法的相关影响结果，其中关于行政职权的应用以及行政权的相对人是否具有一定的公正性作为判断的主要标准。这些界定和标准为行政法学的转型提供了明确的改革内容，并将部分纯粹的私人行政行为、社团等组织团体内部劳务关系等排除在了公共行政的范围之外。

（三）从行为模式上向公私合作转变

公共服务理论对于行政过程的相关要求也体现在行为模式上。因此就需要更多有弹性的行政行为，即政府的行政行为必须能够从行政指导、行政合同等方面来削弱当前的公民权与行政权之间的矛盾关系，从而为政府的行政行为创建一种全新的行为模式。为此，要充分地结合公共服务理论的观点，对于国家行政机关以及社会组织在从事相关的公共利益和公共服务的过程中提供合理的安排和组织，创建全新行政模式。新的服务模式必须具备以下功能和特点：首先是这种公共服务模式必须能够反映出公法在服务型政府的作用，能够保证政府在相关的公共服务的合作中的法定职责和权限，既要给予政府足够的权限和职责，又要避免政府大权独揽的现象。其次是必须要充分地结合行政机关、行业协会、非盈利性质组织的特点塑造不同领域的竞争和合作关系，创造更好的公共服务。充分的协调公共选择机制和私人选择机制的利害关系，避免在公共服务体系的建设中出现政府失灵、合约失灵以及市场失灵的现象，实现公私合作中的优势互补。

（四）促进行政救济多元化的实现

公共服务主体的多元化强调公共事务在各种非政府机构以及各种民间组织中的作用，但是这个过程仍然是以政府为核心的，政府对于公共服务体制建设表现出强大的驱动力。而公共服务主体的多元化也影响了政府救济的建设过程。针对于当前政府救济方式单一性，新的行政法学的改革也要对政府救济方式的多元化体制建设提供法律基础，对于行政诉讼和行政赔偿应该充分地结合行政专业的不同领域的特征，而且行政法学的转型必须能够对于做出的裁决起到关键性的影响。当然对于各类机构在与政府合作开展多样的公共服务建设的过程中，机构建立的原则、运行以及重大的决策必须有明确的法律法规约束，从司法和行政的角度对于裁决的结果和指导过程给予评价，建立具体的教育仲裁等专业的评价机构。

（五）促进普通行政法和特别行政法的统一协调发展

行政法学的转型已经不再仅仅是探索行政法的原则以及行政权的权限界定、审查的过程，更多的是在完善的行政法的基础之上将公共服务理论的相关理论体系与特别的行政法结合。因此，在行政法学的转型过程中必然会面临名目众多的规章制度，可以预见在行政法的转型过程中必须解决诸多现实中的复杂问题，相关法律规范和约束也将更加详细和完善。因此，我们必须从重视宏观层面的相关控制和规范向微观的和更加复杂系统化的角度转变，对于涉及到公众利益和服务的相关法规进行精细的划分。以最近的食品安全为例，这是关系到公民切身利益的重要领域，我们不得不去思考行政法在这些领域的作用。在我们查阅了相关的食品安全的相关法律后发现，在目前的食品生产和销售的过程中仍然存在着不少法律漏洞，当前的食品安全法并不能完全涵盖食品安全的问题，法律的不完备和缺位导致在实践中发生了权限模糊和地方保护主义等现象，这些领域的理论发展对于推动行政法学的转型有着至关重要的作用。本文结合了公共服务理论的内涵和特征，分析了当前行政法学面临的主要问题和不足，并借助公共理论的相关需求和核心理念，提出了对行政法学转型的相关思考和具体措施，为现代行政法学的改革和发展提供了一定的参考。

作者：程向阳 单位：江苏财经职业技术学院