行政法学角度下我国行政成本现状浅谈
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伴随着当今社会政治、经济生活节奏的加快，社会管理事务日益多元化、复杂化，行政权力不断扩张已成为不争之实。行政权日益扩张加之政府自身的主观自利性使得行政成本不断增加，为各方所诟病。近年来，我国渐有一些关于行政成本的讨论，但大多是从政治学、经济学、行政学等角度分析，但是，鉴于法律所具有的约束力和强制力，我们有必要从法学的角度对行政成本进行更深入的探讨。
一、行政成本概述
行政成本的定义：汲取各家所长，笔者认为，可以将行政成本定义为行政法主体及行政相对方实现利益目标，围绕行政活动所消耗的人力、物力、财力和其它社会资源，以及由其所引发的现今和将来一段时间的间接性损失。所谓间接性损失其实也并不鲜见，例如：为了实现任期内绩效最大化，政府领导往往在选择投资项目时着眼于那些周期短、见效快的项目，缺乏长期性规划和可持续开发理念，由此而导致对资源的不合理利用。
二、行政成本的构成
行政成本大体上由四个部分构成：
（一）行政立法成本。
立法需要经过调查研究、起草法律征求意见稿、组织专家讨论等诸多环节，其中必要的成本支出是不可少的。此外，由于立法的不完善以及滞后性，还有可能在实施过程中因所谓的“法律漏洞”而造成行政法主体隐性成本的增加。
（二）行政主体成本。
包括行政主体的权力运行成本，即具有行政主体资格的行政机关和被授权组织行使行政权力、履行政府管理职能所发生的各种有形及无形成本，以及行政权力保障成本。
（三）行政相对方成本。
即作为行政相对方的组织和个人，因行政主体的行政行为而取得权利或利益所要付出的代价和有可能发生的利益损失。例如：为取得参与市场竞争的合法资格，市场经济主体在工商行政管理部门和税务部门办理登记注册的支出。另一方面，行政权过分扩张所导致的行政主体对相对方利益的侵害时有发生，也会给相对方造成类似成本的非经常性损失。
（四）监督行政成本。
是指国家立法机关、行政监察机关、司法机关、行政主体以及公民、法人或其他组织在对行政主体的行政行为进行监督时所支出的成本。
（一）行政立法缺乏成本———收益的实证分析理念。
行政立法是行政权力取得和运用的重要前提，故在行政立法中就应该充分权衡行政成本与社会效益，进行成本———效益分析。然而我国立法工作的通常情况是只注重规范研究而不重视实证分析，听取意见环节也往往只是走过场。立法的前瞻性以及对于行政预期成本的估量不足导致出台了很多不合理的法规规章，增加了不必要的成本支出。
（二）程序立法滞后。
自1986年首次提出以来，我国行政程序立法至今难产。有关行政程序的法律规定散见于各相关法律之中，缺乏统一性。这使得行政主体在行使行政权时必须费神于参照事事皆异的法律程序，降低了行政效率也增加了不必要的执行成本负担。同时，行政相对方也需要不断地投入实际重复的资源来应对各种琐碎的法律程序，取得权利的成本也居高不下。
（三）政府管理职能过于宽泛，机构臃肿、人员膨胀。
由于政府本身的自利性，加之我国尚处于由管理型政府向服务型政府的转变之中，手握权利的政府便往往会将“触角”伸向不该管也管不好的领域。一方面增加了自身的管理成本，另一方面也损害了相对人的利益，增加了风险，也增加了成本。与此同时，机构的非理性化设置造成了很多闲置部门，也成为财政负担。
（四）政府官员腐败问题严重。
近期以来中央大力度地反贪反腐行动起到了很好的示警效果，但长期以来权力异化、行政行为失范，使得各种不正之风和腐败现象不断扩大，贪腐官员的级别范围越来越广，贪污金额也越来越大，这场“大小老虎一起抓”的反贪行动依然任重而道远。
四、控制行政成本的标准和基本途径
（一）健全行政法制，完善行政法体系
1.修改完善行政组织法，包括：
（1）修改《地方政府组织法》，将其与《地方人民代表大会组织法》分开制定，并在《地方政府组织法》作出原则性规定，如列明各级地方行政组织的机构设置、职权职责划定等内容的基础上，再分别制定省、市、县、乡、镇的单独行政组织法。（2）制定《行政编制法》。目前，我国并没有统一的《行政编制法》，对国务院和地方人民政府编制进行规范的分别是《国务院行政机构设置和编制条例》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，以上两个条例在规范机构设置、控制机构规模方面发挥了一定作用，但行政机关机构重叠、职能交叉、条块分割等问题并没有得到有效解决。
2.尽快出台《行政程序法》。
行政程序与行政成本之间具有最直接的联系，科学合理的行政程序设计，能够提高效率、捍卫行政相对人的权利、预防行政腐败，进而最大限度地降低行政成本。而我国的《行政程序法》至今难产，现实生活中的行政程序也离科学合理的目标相去甚远。为了更好地发挥行政程序的作用，有必要尽快出台统一的《行政程序法》，改变现有各规则矛盾冲突，行政程序事事皆异的问题，构建现代公平、公开、高效的行政程序制度。
（二）规范公共财政体制，与行政法制建设形成合力
新修订的《预算法》增加了预算公开的透明度，加强了人大对预算的审查监督，严格规范了地方政府的债务，完善了财政的转移支付制度，这些都会对控制政府行政成本起到积极的作用。但是，笔者认为对于规范公共财政体制的努力还需从以下方面寻求突破：
1.进一步完善政府采购制度。
目前我国政府采购过程透明度及效益较低，政府采购俨然已成为助长地方保护主义的重要环节。我们有必要全面推行竞争性采购，强化规则意识，完善采购程序，提高采购效率。同时将政府的公款交易、消费活动置于公开、透明的制度约束与社会监督之下，铲除了滋生腐败的土壤。
2.强化预算的社会监督。
新《预算法》加强了人大对预算的审查监督，但笔者认为，全方位的预算监督体制还需要充分发挥社会大众的监督作用，形成潜在威慑，督促政府更加科学地制定并合理地执行预算。
3.加强对预算外资金的监管。
对所有的预算外资金要实行彻底的收支脱钩管理，确保将各项预算外收入及时足额地缴入预算外资金财政专户。同时建立和完善对其的稽查、举报、责任追究和处罚等监管制度。
（三）转变行政法理念，重塑公共管理的基本职能
1.积极发展非政府组织。
社会生活的无限性与政府能力的有限性的矛盾让人们逐步意识到只存在政府管理的社会管理一定不会是尽善尽美的，将部分公共管理职能授权或者让渡给介于传统的政府和市场之间的非政府组织，不仅可以减轻政府负担，更能有效地降低行政成本。
2.建立企业家型政府。
所谓企业家政府是指政府应像企业家经营企业一样注重效率和收益。在企业家政府中，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是作为负责任的“企业家”，公民则为“顾客”。“企业家”的服务以市场和“顾客”的需要为导向，同时，按照企业管理的组织结构，政府围绕工作目标和流程来设置具体工作部门，以高效、畅通为原则来确立工作程序，建立高效能政府。
作者：陈曦 单位：上海政法学院
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